Inhalt und Gegenstand der Entscheidung
Der 1967 geborene Beklagte ist Medizinaloberrat (Besoldungsgruppe A 14 BBesO) im Bundesdienst und war zuletzt in einer Wehrbereichsverwaltung eingesetzt. Im Jahr 2015 wurde er wegen Dienstunfähigkeit in den Ruhestand versetzt. Seine dagegen gerichtete Klage war erfolgreich. Danach forderte die Klägerin ihn auf, den Dienst wieder anzutreten. Der Beklagte erschien u.a. zu zwei Personalgesprächen im Dezember 2017 nicht und blieb im Jahr 2018 mehr als elf Monate dem Dienst fern.
Mit Verfügung vom Januar 2018 gab die Klägerin dem Beklagten auf, künftige Erkrankungen durch amts- oder vertrauensärztliche Atteste zu belegen. Dagegen erhob der Beklagte Widerspruch. Bis Mitte Oktober 2018 legte er von ihm selbst handschriftlich erstellte Schreiben mit der Überschrift „Ärztliche Arbeitsunfähigkeitsbescheinigungen“ vor; danach reichte er keinerlei Bescheinigungen mehr bei der Klägerin ein.
Auf die im April 2020 erhobene Disziplinarklage hat das VG den Beklagten aus dem Dienst entfernt. Das OVG hat die Berufung des Beklagten zurückgewiesen. Das BVerwG hat die auf den Zulassungsgrund der grundsätzlichen Bedeutung der Rechtssache gestützte Beschwerde des Beklagten zurückgewiesen. Es hat zur Begründung im Wesentlichen ausgeführt:
Die Frage, ob ein verbeamteter approbierter Humanmediziner mit einem selbst erstellten Attest gegenüber seinem Dienstherrn den Nachweis einer vorübergehenden Dienstunfähigkeit führen und das Nichterscheinen zum Dienst entschuldigen kann, hat keine grundsätzliche Bedeutung. Ihre Beantwortung ist nicht entscheidungserheblich. Das OVG hat festgestellt, dass nach der dienstlichen Anordnung der Klägerin die Beamten im Geschäftsbereich des Bundesministeriums der Verteidigung verpflichtet sind, die Dienstunfähigkeit infolge Erkrankung ab dem vierten Fehltag durch eine ärztliche Bescheinigung eines Arztes, im Fall verbeamteter Ärzte eines anderen Arztes, nachzuweisen. Bei der maßgeblichen Zentralen Dienstvorschrift der Klägerin handelt es sich um eine Verwaltungsvorschrift, nicht um eine Rechtsnorm. Ihre Auslegung unterliegt der revisionsgerichtlichen Prüfung nur insoweit, als es um die Einhaltung allgemeiner Erfahrungssätze, von Denkgesetzen oder sonstigen allgemeinen Auslegungsgrundsätzen geht. Einen solchen Auslegungsfehler des OVG lässt die Beschwerde nicht erkennen.
Mit einer Anordnung zu den Modalitäten des Nachweises der krankheitsbedingten Dienstunfähigkeit, sei es abstrakt-generell durch Verwaltungsvorschrift – wie hier – oder konkret-individuell durch dienstlich-persönliche Weisung, konkretisiert der Dienstherr die Pflicht des Beamten, eine krankheitsbedingte Arbeitsunfähigkeit zu belegen. Folgt der Beamte einer solchen wirksamen Anordnung zur Vorlage eines bestimmten ärztlichen Attests nicht, kann er dem Dienstherrn Dienstunfähigkeit für den Zeitraum seines Fernbleibens vom Dienst nicht entgegenhalten; er bleibt dem Dienst unerlaubt fern.
Kontext der Entscheidung
I. Keine Pflicht zur Dienstleistung bei – vorübergehender oder dauernder – Dienstunfähigkeit
Das Gebot, zum Dienst zu erscheinen, ist eine Grundpflicht jedes Beamten. Diese Grundpflicht fordert von einem Beamten, sich während der vorgeschriebenen Zeit an dem vorgeschriebenen Ort aufzuhalten und dort die ihm übertragenen dienstlichen Aufgaben wahrzunehmen (st. Rspr., vgl. BVerwG, Urt. v. 25.09.2003 - 2 C 49/02 - Buchholz 240 § 9 BBesG Nr 26 S. 41; BVerwG, Urt. v. 11.10.2006 - 1 D 10/05 - Buchholz 232 § 73 BBG Nr 30 Rn. 34; BVerwG, Urt. v. 27.02.2014 - 2 C 1/13 - BVerwGE 149, 117 Rn. 22; BVerwG, Urt. v. 15.12.2021 - 2 C 9/21 - BVerwGE 174, 273 Rn. 47).
Solange ein Beamter dienstunfähig ist, ist er von der Dienstleistungspflicht befreit, weil er sie nicht erfüllen kann (BVerwG, Urt. v. 12.10.2006 - 1 D 2/05 Rn. 32 m.w.N.; BVerwG, Beschl. v. 31.07.2019 - 2 B 56/18 - Buchholz 235.2 LDisziplinarG Nr 70 Rn. 6; BVerwG, Urt. v. 23.06.2016 - 2 C 24/14 - BVerwGE 155, 292 Rn. 15 f.). Dienstunfähigkeit liegt vor, wenn der Beamte wegen seines körperlichen oder geistigen Befindens, d.h. wegen einer Erkrankung, nicht imstande ist, den ihm übertragenen dienstlichen Aufgaben nachzukommen (BVerwG, Beschl. v. 26.02.2003 - 1 DB 1/03 - Buchholz 240 § 9 BBesG Nr 25 S. 38; BVerwG, Urt. v. 25.01.2007 - 2 A 3/05 - Buchholz 235.1 § 52 BDG Nr 4 Rn. 33). Das gilt auch dann, wenn der Beamte sich schuldhaft in den krankhaften Zustand versetzt hat (BVerwG, Beschl. v. 15.07.1980 - 1 DB 15/80 - BVerwGE 73, 27, 28).
Auswirkungen auf die Höhe der Alimentation hat dies unabhängig von der Dauer der Erkrankung nicht, sofern der Beamte seiner Nachweispflicht nachkommt (vgl. sogleich unter II.). Erst wenn er wegen dauernder Dienstunfähigkeit (und fehlender anderweitiger Verwendungsmöglichkeit) zur Ruhe gesetzt wird, ändert sich die Alimentation: Ab dann erhält er nicht mehr Dienst-, sondern (niedrigere) Versorgungsbezüge.
II. Nachweispflicht bei krankheitsbedingter vorübergehender Dienstunfähigkeit
Der Beamte muss (wie der Arbeitnehmer im Fall der Arbeitsunfähigkeit) krankheitsbedingte Dienstunfähigkeit anzeigen und auf Verlangen des Dienstherrn durch ärztliches Attest, bei längerer Dauer auch wiederholt, nachweisen. Die Regularien für diesen Nachweis sind in den Beamtengesetzen des Bundes und der Länder geregelt. Für den Bund bestimmt § 96 Abs. 1 Satz 2 BBG, dass Dienstunfähigkeit infolge von Krankheit auf Verlangen nachzuweisen ist. Modalitäten dieses Nachweises kann der Dienstherr durch Verwaltungsvorschrift regeln. Ebenso kann er im Einzelfall Anordnungen treffen – etwa, dass eine Bescheinigung über die krankheitsbedingte Dienstunfähigkeit bereits vom ersten Tag der Abwesenheit vom Dienst an (wenn er generell eine längere Frist vorgesehen hat) oder ein Nachweis durch einen Amtsarzt erforderlich ist.
Bei diesem Nachweis hat ein privatärztliches Attest ggf. geringeres Gewicht als ein amts- oder polizeiärztliches Attest: Die medizinische Beurteilung eines Amts- oder Polizeiarztes oder eines vom Amts- oder Polizeiarzt hinzugezogenen Facharztes genießt für die Entscheidung über die aktuelle Dienstfähigkeit (Arbeitsfähigkeit) eines Beamten Vorrang vor der medizinischen Beurteilung eines Privatarztes, wenn beide hinsichtlich desselben Krankheitsbildes inhaltlich voneinander abweichen (BVerwG, Urt. v. 11.10.2006 - 1 D 10/05 - Buchholz 232 § 73 BBG Nr 30 Rn. 36). Dieser Vorrang im Konfliktfall hat seinen Grund in der Neutralität und Unabhängigkeit des Amts- oder Polizeiarztes. Im Gegensatz zu einem Privatarzt, der womöglich bestrebt ist, das Vertrauen des Patienten zu behalten, nimmt der Amtsarzt seine Beurteilung von seiner Aufgabenstellung her unbefangen und unabhängig vor. Er steht Dienstherrn und Beamten gleichermaßen fern (BVerwG, Urt. v. 09.10.2002 - 1 D 3/02 Rn. 22; BVerwG, Urt. v. 12.10.2006 - 1 D 2/05 Rn. 35).
III. Folgen eines Verstoßes gegen die Nachweispflicht
Das unerlaubte und schuldhafte Fernbleiben vom Dienst und damit auch der Verstoß gegen die Nachweispflicht haben besoldungsrechtliche und disziplinarrechtliche Konsequenzen: Zum einen verliert der Beamte für die Zeit des Fernbleibens den Anspruch auf Besoldung, zum anderen kann gegen ihn zusätzlich zum Verlust der Bezüge ein Disziplinarverfahren durchgeführt werden (BVerwG, Urt. v. 12.11.2020 - 2 C 6/19 Rn. 17 ff.).
1. Verlust der Dienstbezüge
Nach § 9 BBesG gilt: „Bleibt der Beamte, Richter oder Soldat ohne Genehmigung schuldhaft dem Dienst fern, so verliert er für die Zeit des Fernbleibens seine Bezüge. Dies gilt auch bei einem Fernbleiben vom Dienst für Teile eines Tages. Der Verlust der Bezüge ist festzustellen.“ Entsprechende Regelungen finden sich in den Landesbesoldungsgesetzen.
Der Verlust der Dienstbezüge gemäß § 9 BBesG ist eine Ausnahme von der Pflicht des Dienstherrn zur fortlaufenden Besoldung des Beamten. Gerechtfertigt ist sie durch das ungerechtfertigte und verschuldete Nichterscheinen zum Dienst und die damit verbundene Verweigerung der Dienstleistung. Die Dienstfähigkeit ist ein ungeschriebenes Tatbestandsmerkmal des unerlaubten Fernbleibens vom Dienst.
Aus Gründen der Rechtsklarheit und Rechtssicherheit erfasst der gesetzliche Begriff des unerlaubten Fernbleibens vom Dienst i.S.v. § 9 BBesG – ebenso wie in § 96 Abs. 1 BBG – nur Verstöße gegen die nach Zeit und Ort konkretisierte („formale“) Dienstleistungspflicht (st. Rspr., vgl. BVerwG, Urt. v. 25.09.2003 - 2 C 49/02 - Buchholz 240 § 9 BBesG Nr 26 S. 41; BVerwG, Urt. v. 11.10.2006 - 1 D 10/05 - Buchholz 232 § 73 BBG Nr 30 Rn. 34; BVerwG, Urt. v. 27.02.2014 - 2 C 1/13 - BVerwGE 149, 117 Rn. 22).
Wer dem Dienst vorsätzlich unerlaubt fernbleibt, missachtet damit zwangsläufig die Dienstpflichten zum vollen beruflichen Einsatz und zur Befolgung dienstlicher Anordnungen (BVerwG, Urt. v. 27.02.2014 - 2 C 1/13 - BVerwGE 149, 117 Rn. 22). Nur die pflichtgemäße Dienstleistung der Beamten und anderer Beschäftigter setzt die Verwaltung in die Lage, die ihr gegenüber der Allgemeinheit obliegenden Aufgaben zu erfüllen (BVerwG, Urt. v. 12.11.2020 - 2 C 6/19 - Buchholz 235.2 LDisziplinarG Nr 81 Rn. 21).
2. Disziplinarrechtliche Konsequenzen
Je länger der Beamte schuldhaft dem Dienst fernbleibt, desto schwerer wiegt die hierin liegende Dienstpflichtverletzung. Vorsätzliches unerlaubtes Fernbleiben vom Dienst führt regelmäßig zur Entfernung aus dem Beamtenverhältnis, wenn es über Monate andauert oder in der Summe einen vergleichbaren Gesamtzeitraum erreicht (BVerwG, Urt. v. 22.04.1991 - 1 D 62/90 - BVerwGE 93, 78, 80 f.; BVerwG, Urt. v. 25.01.2007 - 2 A 3/05 - Buchholz 235.1 § 52 BDG Nr 4 Rn. 42; BVerwG, Urt. v. 27.01.2011 - 2 A 5/09 - Buchholz 235.1 § 13 BDG Nr 17 Rn. 35). Aufgrund der Bedeutung und der leichten Einsehbarkeit der Pflicht, überhaupt zum Dienst zu erscheinen, offenbart das Fernbleiben über einen solchen Zeitraum ein besonders hohes Maß an Verantwortungslosigkeit und Pflichtvergessenheit. Daher ist in diesen Fällen die Entfernung aus dem Dienst grundsätzlich Ausgangspunkt der Bestimmung der angemessenen Disziplinarmaßnahme (BVerwG, Urt. v. 07.11.1990 - 1 D 33/90 Rn. 31 m.w.N.; BVerwG, Urt. v. 22.04.1991 - 1 D 62/90 - BVerwGE 93, 78, 80 f.; BVerwG, Urt. v. 06.05.2003 - 1 D 26/02 Rn. 54 f.; BVerwG, Urt. v. 12.11.2020 - 2 C 6/19 - Buchholz 235.2 LDisziplinarG Nr 81 Rn. 21 ff.; BVerwG, Beschl. v. 31.07.2019 - 2 B 56/18 - Buchholz 235.2 LDisziplinarG Nr 70 Rn. 11; BVerwG, Urt. v. 15.12.2021 - 2 C 9/21 - BVerwGE 174, 273 Rn. 47 f.; BVerwG, Urt. v. 12.11.2020 - 2 C 6/19 - Buchholz 235.2 LDisziplinarG Nr 81 Rn. 22).
Auch dann, wenn der Beamte nicht vorsätzlich, sondern lediglich fahrlässig von seiner Dienstunfähigkeit ausgeht, ist in der Regel eine vorsätzliche Dienstpflichtverletzung gegeben. Diese besteht in einer Verletzung der allgemeinen Folgepflicht, § 35 BeamtStG, § 62 BBG in Verbindung mit der speziellen Pflicht, dem Dienst nicht ohne Genehmigung des Dienstvorgesetzten fernzubleiben und Dienstunfähigkeit infolge von Krankheit auf Verlangen nachzuweisen, § 96 Abs. 1 BBG. Ordnet der Dienstherr nach Maßgabe von § 96 Abs. 1 Satz 2 BBG rechtmäßig an, dass sich der Beamte bei Geltendmachung einer seine Dienstfähigkeit ausschließenden Erkrankung bereits am ersten Tag beim Polizeiarzt (Amtsarzt) melden muss, damit dieser die Dienstunfähigkeit prüft und ggf. bestätigt, ist der Beamte von der Dienstleistungspflicht nur befreit, wenn er dieses Verfahren einhält. Andernfalls bleibt der Beamte dem Dienst bedingt vorsätzlich fern (BVerwG, Urt. v. 12.11.2020 - 2 C 6/19 - Buchholz 235.2 LDisziplinarG Nr 81 Rn. 20).
Ist der Beamte der Auffassung, dass der Amtsarzt bzw. der Dienstherr seine Dienstfähigkeit zu Unrecht bejaht haben, ist er nicht deshalb berechtigt, eigenmächtig dem Dienst fernzubleiben, weil er sich gleichwohl für dienstunfähig hält. Vielmehr muss er zunächst den Dienst antreten. Zu welcher konkreten Arbeitsleistung er trotz möglicher gesundheitlicher Einschränkungen in der Lage ist, ist eine andere Frage. Wenn er das Antreten zum Dienst für unzumutbar hält, kann er dagegen um verwaltungsgerichtlichen (Eil-)Rechtsschutz nachsuchen (ähnlich wie in dem Fall, in dem ein Beamter meint, eine ihm zugewiesene Tätigkeit sei unterwertig, vgl. BVerwG, Beschl. v. 31.07.2019 - 2 B 56/18 - Buchholz 235.2 LDisziplinarG Nr 70 Rn. 7). Ebenso kann er versuchen, durch weitere Atteste eine neue Beurteilung des Amtsarztes oder des Dienstherrn zu erreichen. Stets ausgeschlossen ist jedoch ein eigenmächtiges Fernbleiben aufgrund eigener subjektiver Beurteilung seiner Dienstfähigkeit. Ein solches Selbsthilferecht steht dem Beamten nicht zu.
IV. Revisionsrechtliche Überprüfung von Verwaltungsvorschriften
Verwaltungsvorschriften sind Willenserklärungen der sie anordnenden Stelle (BVerwG, Urt. v. 02.02.1995 - 2 C 19/94 - Buchholz 237.6 § 75 NdsLBG Nr 3 S. 2 f.; BVerwG, Urt. v. 02.03.1995 - 2 C 17/94 - Buchholz 240 § 17 Nr 7 S. 8; BVerwG, Urt. v. 10.04.1997 - 2 C 38/95 - Buchholz 236.1 § 3 SG Nr 16 S. 34). Ihre Auslegung unterliegt der revisionsgerichtlichen Prüfung nur insoweit, als es um die Einhaltung allgemeiner Erfahrungssätze, von Denkgesetzen oder sonstigen allgemeinen Auslegungsgrundsätzen geht (vgl. BVerwG, Beschl. v. 21.09.1993 - 2 B 109/93 - Buchholz 310 § 137 VwGO Nr 181 S. 33; BVerwG, Beschl. v. 02.02.2010 - 2 B 86/09 - ZBR 2011, 33, 34).
