juris Nachrichten

  • Die wichtigsten Entscheidungen
  • Gesetzesentwicklungen und -vorhaben
  • Tagesaktuelle Auswahl der juris Redaktion

Die juris Nachrichten App jetzt gratis herunterladen

Login
Autor:Dr. Christian Kahle, RA
Erscheinungsdatum:05.11.2020
Quelle:juris Logo
Normen:§ 11 KrWG, § 14 KrWG, § 21 KrWG, § 97 GWB, § 45 KrWG, § 25 KrWG, § 23 KrWG, § 24 KrWG, § 26 KrWG, § 26a KrWG, § 18 KrWG, § 7a KrWG, § 9 KrWG, § 20 KrWG, EURL 2018/851, EUBes 2019/1004, EGRL 98/2008
Fundstelle:jurisPR-UmwR 11/2020 Anm. 1
Herausgeber:Prof. Dr. Ferdinand Kuchler, RA
Dr. Martin Spieler, RA
Zitiervorschlag:Kahle, jurisPR-UmwR 11/2020 Anm. 1 Zitiervorschlag

Novelle des Kreislaufwirtschaftsgesetzes

I. Einleitung

Die Abfallrahmenrichtlinie (RL 2008/98/EG über Abfälle, AbfRRL) wurde durch die Richtlinie (EU) 2018/851 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 30.05.2018 zur Änderung der Richtlinie 2008/98/EG über Abfälle (ABl. L 150 vom 14.06.2018, S. 109) geändert. Die Änderung ist Teil des EU-Legislativpakets zur Kreislaufwirtschaft, welches am 04.07.2018 in Kraft getreten ist und neben der Novelle der Abfallrahmenrichtlinie auch Änderungen der Verpackungsrichtlinie, der Elektroaltgeräterichtlinie, der Batterierichtlinie, der Altfahrzeugrichtlinie und der Deponierichtlinie zum Gegenstand hat. Zur Umsetzung dieser Änderungsrichtlinien – deren Umsetzungsfrist bereits am 05.07.2020 abgelaufen ist – hat die Bundesregierung den „Entwurf eines Gesetzes zur Umsetzung der Abfallrahmenrichtlinie“ vorgelegt (BT-Drs. 19/19737; BT-Drs. 19/22612). Der Gesetzgeber strebt auch bei dieser Umsetzung eine 1:1-Umsetzung an. Kern des Gesetzesentwurfs ist die Änderung des Gesetzes zur Förderung der Kreislaufwirtschaft und Sicherung der umweltverträglichen Bewirtschaftung von Abfällen (Kreislaufwirtschaftsgesetz - KrWG).

Ziel des Gesetzes ist eine weitere ökologische Fortentwicklung des Kreislaufwirtschaftsgesetzes durch die Vermeidung von Abfällen und der nachhaltigen Förderung der Vorbereitung zur Wiederverwertung sowie des Recyclings.

II. Grundlegende Maßnahmen

Die Novelle verfolgt die folgenden wesentlichen Maßnahmen:

1. Erhöhung der Quoten für die Vorbereitung zur Wiederverwendung und das Recycling

Ein wichtiges Element der umzusetzenden Abfallrahmenrichtlinie ist die Erhöhung und die Fortschreibung der Quoten für die Vorbereitung zur Wiederverwendung sowie für das Recycling bestimmter Abfallströme (insbesondere von Papier, Metall, Kunststoff und Glas, aber auch von Siedlungsabfällen). Auf den ersten Blick wird die bislang in § 14 Abs. 2 KrWG geregelte Quote deutlich abgesenkt. So wird der bislang für das Jahr 2020 geltende Wert für die Recyclingquote von 65% durch den Wert 50% ersetzt. Für die Folgejahre steigt die Quote in Fünf-Jahres-Schritten um jeweils 5 Gewichtsprozent an. Nach der Gesetzesbegründung führt diese Änderung jedoch nicht zu einer Absenkung, sondern vielmehr zu einer Verschärfung der Quoten, was auf die neuen, verschärften Berechnungsverfahren des Artikels 11a AbfRRL zurückgeführt wird (BT-Drs. 19/19373, S. 52). Die Berechnungsweise der Quote wird durch den Durchführungsbeschluss (EU) 2019/1004 der Kommission vom 07.06.2019 zur Festlegung der Vorschriften für die Berechnung, die Prüfung und die Übermittlung von Daten über Abfälle gemäß der Richtlinie 2008/98/EG des Europäischen Parlaments und des Rates sowie zur Aufhebung des Durchführungsbeschlusses C (2012) 2384 der Kommission (ABl. L 163 vom 20.06.2019, S. 66) festgelegt.

2. Ausweitung der Pflichten zur Getrenntsammlung

Anknüpfend an die neuen EU-Vorgaben werden insbesondere die Pflichten zur Getrenntsammlung von Abfällen auf weitere Abfallströme erstreckt. Eine ausdrückliche Getrenntsammlungspflicht bestand bislang nur für Bioabfälle, Klärschlamm (§ 11 KrWG) und für die in § 14 KrWG genannten Papier-, Metall-, Kunststoff- und Glasabfälle. Mit der Änderung von § 9 KrWG wird nun eine generelle Getrennthaltungspflicht statuiert, wobei auch nach der künftigen Rechtslage keine absolute, sondern nur eine relative Getrennthaltungspflicht besteht, wie die Anknüpfung an die Erforderlichkeit der Pflichtenerfüllung nach den §§ 7 Abs. 2-4 und 8 Abs. 1 verdeutlicht (so bereits zur bisherigen Getrennthaltungspflicht: Prelle in: Schmehl/Klement, GK-KrWG, 2. Aufl. 2019, § 9 Rn. 10). Infolge dieser generellen Getrenntsammlungspflicht werden die bislang in den §§ 11 Abs. 1 und 14 Abs. 1 KrWG enthaltenen Getrenntsammlungspflichten aufgehoben. Die getrennt gesammelten Abfälle müssen weiterhin getrennt behandelt werden. Dabei sind gefährliche Stoffe, Gemische oder Bestandteile aus den Abfällen zu entfernen und nach den Anforderungen des KrWG zu verwerten oder zu beseitigen (§ 9 Abs. 2 KrWG n.F.). Mit dem neuen Absatz 3 erhält § 9 einen Katalog an Sachverhalten, nach denen eine getrennte Sammlung von Abfällen nicht erforderlich ist. Ein Verstoß gegen die Getrenntsammlungspflicht stellt keine Ordnungswidrigkeit dar.

Insbesondere für die öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger wird die Getrenntsammlungspflicht mit § 20 Abs. 2 KrWG n.F. für die folgenden Abfälle aus privaten Haushaltungen konkretisiert: Bio-, Kunststoff-, Metall-, Papier- und Textilabfälle, Glas, Sperrmüll und gefährliche Abfälle. Für Textilabfälle gilt die Getrenntsammlungspflicht ab dem 01.01.2025. Den öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgern bleibt es unbenommen, auch für weitere Abfälle Getrenntsammlungssysteme einzuführen (BT-Drs. 19/19737, S. 54). Die ausdrückliche Getrenntsammlungspflicht für die öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger soll der vorrangigen Vorbereitung zur Wiederverwendung oder dem Recycling von überlassungspflichtigen Abfällen dienen.

Die öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger haben die betriebenen und geplanten Systeme zur Getrenntsammlung in ihren Abfallwirtschaftskonzepten und -bilanzen gesondert darzustellen. Ausweislich der Gesetzesbegründung soll dies der höheren Transparenz dienen (BT-Drs. 19/19737, S. 55). Dort sind künftig auch die getroffenen Maßnahmen zur Abfallvermeidung darzustellen (§ 21 KrWG).

3. Bevorzugungspflicht für ökologisch vorteilhafte Erzeugnisse bei der öffentlichen Beschaffung

Hinsichtlich der öffentlichen Beschaffung von Material enthielt § 45 Abs. 1 Satz 2 KrWG bislang eine Prüfpflicht der öffentlichen Hand, ob und in welchem Umfang umweltverträgliche Erzeugnisse eingesetzt werden können. Mit dem neuen Absatz 2 verdichtet sich diese Prüfpflicht der öffentlichen Hand für Erzeugnisse, die insbesondere in rohstoffschonenden, energiesparenden, wassersparenden, schadstoffarmen oder abfallarmen Produktionsverfahren hergestellt worden sind, aus recyceltem Material hergestellt sind oder sich durch Langlebigkeit, Reparaturfreundlichkeit, Wiederverwertbarkeit und Recyclingfähigkeit auszeichnen, zu einer Pflicht zur Bevorzugung dieser Erzeugnisse im Rahmen von Ausschreibungen.

Mit der Regelung wird die bereits in § 97 Abs. 3 GWB verankerte Berücksichtigung umweltbezogener Aspekte konkretisiert. Ziel ist es unter anderem, die Nachfrage nach recyceltem Material zu erhöhen. Adressaten dieser Verpflichtung sind nach § 45 Abs. 1 Satz 1 KrWG die Beschaffungsstellen in Bundesbehörden sowie bundeseigenen und vom Bund beherrschten Unternehmen.

So begrüßenswert die neue Bevorzugungspflicht im Ergebnis auch ist, stellt die Verortung einer solchen – dem Grunde nach vergaberechtlichen Pflicht – im KrWG einen Fremdkörper dar. Mit Blick auf die ohnehin komplexen bundes- und landesrechtlichen vergaberechtlichen Regelungen stellt die Normierung vergaberechtlicher Pflichten im KrWG eine weitere Hürde auf, einschlägige vergaberechtliche Regelungen zu identifizieren.

4. Implementierung einer Obhutspflicht für Erzeugnisse

Die Regelung zu Produktverantwortung (§ 23 KrWG) wird erweitert. In Absatz 1 wird ein neuer Satz 3 angefügt, der bestimmt, dass beim Vertrieb der Erzeugnisse dafür zu sorgen ist, dass deren Gebrauchstauglichkeit erhalten bleibt. Nach der Gesetzesbegründung sollen die Produkteigenschaften verbessert werden, beispielsweise durch Sicherstellung der Langlebigkeit und Reparaturfähigkeit von Erzeugnissen (BT-Drs. 19/19373, S. 57).

Absatz 3 wird erweitert, so dass die Produktverantwortung künftig neben den bislang aufgeführten fünf Punkten weitere sechs Punkte umfasst. Bedeutsam ist insbesondere die Implementierung einer Obhutspflicht für Erzeugnisse. Insbesondere beim Vertrieb von Erzeugnissen ist dafür zu sorgen, dass die Gebrauchstauglichkeit der Erzeugnisse erhalten bleibt und diese nicht zu Abfall werden (§ 23 Abs. 2 Nr. 11 KrWG). Im Einzelfall werden aus der Obhutspflicht nur schwer konkrete Anforderungen an ein Erzeugnis gestellt werden können. Adressat der Obhutspflicht ist entsprechend Absatz 1 der Hersteller, Entwickler, Be- oder Verarbeiter sowie der Vertrieb von Erzeugnissen. Die Obhutspflicht kann entsprechend dem Begriffsverständnis nur solange dauern, wie die Erzeugnisse in der Obhut der Adressaten sind. Auch wenn die Wendung „Obhutspflicht hinsichtlich der vertriebenen Produkte“ so zu verstehen sein könnte, ist damit keine weiter gehende Pflicht für diese Erzeugnisse nach dem Vertrieb verbunden. Wenn die Erzeugnisse hingegen wieder zurück in die Obhut des Vertriebs gelangen („auch im Zusammenhang mit deren Rücknahme oder Rückgabe“) lebt die Obhutspflicht wieder auf. Dies zielt insbesondere auf die in der Vergangenheit bekannt gewordenen Fälle, dass über den Versandhandel vertriebene Produkte, welche zurückgesendet werden, in großem Umfang vernichtet und nicht wieder dem Wirtschaftskreislauf zugeführt wurden. Hinsichtlich des Zeitraums vor dem Vertrieb der Erzeugnisse lassen sich der Regelung kaum konkrete Pflichten entnehmen. Dass ein Hersteller sein Erzeugnis nicht selber „zu Abfall macht“ (so die Gesetzesbegründung) dürfte sich bereits aus wirtschaftlicher Sicht verstehen und eher die Ausnahme sein. Der Gesetzgeber stellt klar, dass es sich bei der Obhutspflicht um eine latente Grundpflicht handelt, aus der sich noch keine durchsetzbaren materiell-rechtlichen Pflichten des Produktverantwortlichen ergeben. Eine solche Konkretisierung kann durch Rechtsverordnung nach § 25 KrWG erfolgen.

Mit sog. kritischen Rohstoffen soll sparsam umgegangen und auf die in Erzeugnissen enthaltenen kritischen Rohstoffe soll hingewiesen werden (§ 23 Abs. 2 Nr. 3 KrWG). Wünschenswert wäre in diesem Zusammenhang gewesen, die Begriffsbestimmung in § 3 um den Begriff „kritische Rohstoffe“ zu ergänzen. Die Gesetzesbegründung nennt die von der Europäischen Kommission geführte Liste kritischer Rohstoffe (KOM(2017)490 endg.). Die Liste enthält aktuell 27 Stoffe. Dabei handelt es sich um Stoffe, für die ein hohes Versorgungsrisiko besteht und für die eine große wirtschaftliche Bedeutung besteht.

Die konkrete Ausgestaltung der Grundpflichten der Produktverantwortung obliegt – wie bislang – dem Verordnungsgeber. Die Regelung verfolgt damit weitestgehend einen programmatischen Ansatz. Als Folge der Erweiterung von § 23 wurden auch die §§ 24-26 ergänzt und ein neuer § 26a KrWG eingefügt, der das Verfahren der Freistellung von Nachweis- und Erlaubnispflichten bei der Rücknahme von gefährlichen Abfällen regelt.

5. Anspruch der öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger auf Einhaltung der Bestimmungen des Anzeigeverfahrens für gewerbliche Sammlungen

Die Zulässigkeit von gewerblichen Sammlungen ist seit Jahren ein hoch umstrittenes Thema. Mit § 18 KrWG wurde der rechtliche Rahmen zumindest konkretisiert. Mit Urt. v. 27.09.2018 (7 C 23/16) hatte das BVerwG entschieden, dass das KrWG dem öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger keine Klagebefugnis für eine auf die Untersagung einer gewerblichen Sammlung durch die Abfallbehörde gerichtete Verpflichtungsklage vermittelt. Die Entscheidung ist zu Recht kritisiert worden (vgl. nur Kment, NVwZ 2019, 165). In Reaktion hierauf sollte nach dem Referentenentwurf des Bundesumweltministeriums vom 06.08.2019 in § 18 zunächst ein neuer Absatz 8 eingefügt werden, wonach der von einer gewerblichen Sammlung betroffene öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers einen Anspruch darauf hat, dass die für gewerbliche Sammlungen geltenden Bestimmungen des Anzeigeverfahrens eingehalten werden. In dem ursprünglichen Gesetzesentwurf fehlte diese Ergänzung. Sie wurde aber im Laufe des Gesetzgebungsverfahrens wieder aufgenommen (BT-Drs. 19/22612, Buchst. b). Die Regelung zielt nach der Gesetzesbegründung darauf ab, den öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger in Konkurrenzsituationen mit gewerblichen Sammlungen mit gleichwertigen prozessualen Rechten auszustatten, wie den Träger einer gewerblichen Sammlung (BT-Drs. 19/22612, S. 22). Unter dem Gesichtspunkt der Waffengleichheit und des effektiven Rechtsschutzes ist die Einfügung als Klarstellung zu begrüßen.

III. Kritikpunkte im Gesetzgebungsverfahren

Mit der Novelle wird ein neuer § 7a KrWG eingefügt, der in seinem Absatz 1 bestimmt, dass natürliche oder juristische Personen, die Stoffe und Gegenstände, deren Abfalleigenschaft beendet ist, erstmals verwenden oder erstmals in Verkehr bringen, dafür zu sorgen haben, dass diese Stoffe oder Gegenstände den geltenden Anforderungen des Chemikalien- und Produktrechts genügen. Der Ausschuss für Umwelt, Naturschutz und nukleare Sicherheit des Bundesrats hat in seiner Empfehlung zur Anrufung des Vermittlungsausschusses angemerkt, dass mit der Aufnahme des § 7a Abs. 1 KrWG eine produkt- und chemikalienrechtliche Vorschrift Eingang in das Kreislaufwirtschaftsgesetz findet. Durch diese Implementierung in das Abfallrecht werde insoweit das bislang bewährte Prinzip, dass mit dem Ende der Abfalleigenschaft auch die Anwendbarkeit des Abfallrechts endet, durchbrochen (BR-Drs. 531/1/20). Nachdem der Bundesrat den Beschluss gefasst hat, keinen Antrag auf Einberufung des Vermittlungsausschusses zu stellen, wurde dieser Aspekt als Entschließung aufgenommen. Demnach bittet der Bundesrat die Bundesregierung, den Ländern Hinweise zur Auslegung des § 7a Abs. 1 KrWG zur Verfügung zu stellen, die sowohl eine rechtssichere Gesetzesanwendung als auch eine möglichst trennscharfe Abgrenzung des Abfallrechts vom Produkt- sowie Chemikalienrecht ermöglichen (BR-Drs. 531/20/B).

Ferner hat der Bundesrat Kritik an der Regelung des neuen § 9 Abs. 3 KrWG geübt. § 9 Abs. 3 enthält die Voraussetzungen, nach denen eine getrennte Sammlung von Abfällen nicht erforderlich ist. Beispielsweise ist eine getrennte Sammlung nicht erforderlich, wenn sie im Vergleich zur gemeinsamen Sammlung für den Verpflichteten unverhältnismäßig hohe Kosten verursachen würde. Unter ausführlicher Darlegung der herrschenden Meinung, dass die Darlegungs- und Beweislast für das Vorliegen einer Ausnahme bei dem Adressaten der Getrenntsammlungspflicht liegt, führt der Bundesrat aus, dass eine Verlagerung der Darlegungs- und Beweislast auf die Abfallbehörden der Länder die bisherige Rechtslage elementar zum Nachteil der Kreislaufwirtschaft abändern würde (BR-Drs. 531/20/B, S. 3). Für eine solche Befürchtung bestehen jedoch keine Anhaltspunkte. Weder dem Gesetzeswortlaut noch der -begründung lassen sich Anhaltspunkte dafür entnehmen, dass die Ausnahme von den Behörden darzulegen wäre. Vielmehr wird in der Gesetzesbegründung ausgeführt, dass die betroffenen Abfallbesitzer auch schon bislang Argumentationsaufwand hatten, wenn sie eine Ausnahme in Anspruch genommen haben (BT-Drs. 19/19373, S. 35).

Kritik wurde schließlich an der Getrenntsammlungspflicht der öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger für Sperrmüll geübt (§ 20 Abs. 2 Satz 1 Nr. 7 KrWG). So argumentiert Mertins, dass eine flächendeckende Pflicht zur schonenden Sammlung, welche die Vorbereitung zur Wiederverwendung und das Recycling der einzelnen Bestandteile ermöglicht, in vielen Kommunen die Sperrmüllentsorgung verteuern würde, was den betroffenen Bürgern nicht nachvollziehbar zu vermitteln sein würde. Dem ist zuzustimmen (Mertins, Gut fürs Recycling, schlecht für Kommunen?, Publicus vom 11.05.2020). Anders als bei § 20 Abs. 2 Nr. 1 bis 6 KrWG wird nicht auf § 9 Abs. 3 KrWG und die dort geregelten Ausnahmemöglichkeiten von der Getrenntsammlungspflicht verwiesen. So kann sich der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger gerade nicht darauf berufen, dass die getrennte Sammlung von Sperrmüll unverhältnismäßig teuer ist. Eine Begründung hierfür liefert der Gesetzgeber nicht. Auch in der Abfallrahmenrichtlinie gibt es keine Entsprechung für diese Regelung.

IV. Ausblick

Das Gesetz zur Umsetzung der Abfallrahmenrichtlinie ist am 28.10.2020 im Bundesgesetzblatt verkündet worden (BGBl I, 2232). Es ist am 29.10.2020 in Kraft getreten.



Zur Nachrichten-Übersichtsseite