I. Einführung
Das Planungssicherstellungsgesetz (PlanSiG) ist nach sehr kurzem Gesetzgebungsverfahren am 29.05.2020 in Kraft getreten. Der Gesetzgeber reagierte mit dem PlanSiG auf die Probleme, die sich aufgrund der Covid-19-Pandemie und der damit einhergehenden Kontaktbeschränkungen für die Öffentlichkeitsbeteiligung in Planungs- und Genehmigungsverfahren ergaben.
Ist eine Öffentlichkeitsbeteiligung Bestandteil eines Planungs- oder Genehmigungsverfahrens, gilt nach zahlreichen Fachgesetzen, dass ein physischer Aushang von Bekanntmachungen und eine physische Auslegung von Antragsunterlagen oder Entscheidungen in Verwaltungsgebäuden erforderlich ist. Darüber hinaus sind Erörterungstermine teilweise fakultativer, teilweise verpflichtender Bestandteil der Verfahren zur Öffentlichkeitsbeteiligung. Weil die für diese Verfahrensschritte erforderlichen Zugangsmöglichkeiten zu Gebäuden und Veranstaltungen für die Öffentlichkeit aufgrund der Kontakt- und Zugangsbeschränkungen, die in der Covid-19-Pandemie zeitweise galten, nicht zur Verfügung gestellt werden konnten, regelte der Gesetzgeber im PlanSiG digitale Beteiligungsmöglichkeiten als Alternativen zu den Verfahrensschritten in den Fachgesetzen. Dadurch konnten die Öffentlichkeitsbeteiligungen auch ohne physische Anwesenheit von Verfahrensberechtigten durchgeführt werden.
Das zunächst auf ein Jahr befristete PlanSiG ist bereits zweimal verlängert worden, erstmalig kurz vor Ablauf im März 2021 und nunmehr durch das Gesetz zur Änderung des Planungssicherstellungsgesetzes vom 08.12.2022 erneut. Dieses Gesetz ist am 13.12.2022 verkündet worden1 und am 14.12.2022 in Kraft getreten. Sowohl das frühere als auch das aktuelle Änderungsgesetz beschränken sich zwar darauf, bis dahin geltende Befristungen der gesetzlichen Regelungen zu verlängern, ohne die Regelungen inhaltlich zu verändern. Die am 14.12.2022 in Kraft getretene erneute Verlängerung wirkt sich aber über die Verlängerung der Geltungsdauer der Regelungen hinaus auch auf den Vollzug des PlanSiG in der Praxis aus. Weil sich der Zweck des Gesetzes verändert hat, verändert sich die Grundlage für Ermessensentscheidungen der Behörden im Vollzug des PlanSiG.
II. Wesentliche Regelungen des PlanSiG
Nur der Vollständigkeit halber sollen nachfolgend die wesentlichen Inhalte des PlanSiG nochmals in aller Kürze skizziert werden:2
Ortsübliche oder öffentliche Bekanntmachungen, die nach den jeweils geltenden Fachgesetzen durch Anschlag an einer Amtstafel oder durch Auslegung der Bekanntmachung erfolgen, können gemäß § 2 Abs. 2 Satz 1 PlanSiG durch eine Veröffentlichung des Inhalts der Bekanntmachung im Internet ersetzt werden. Voraussetzung ist, dass die jeweilige Bekanntmachungsfrist spätestens mit Ablauf der im PlanSiG genannten Frist (nunmehr 31.12.2023) endet.
Die Auslegung von (Antrags-)Unterlagen oder (Genehmigungs-)Entscheidungen kann gemäß § 3 Abs. 1 Satz 1 PlanSiG ebenfalls durch eine Veröffentlichung im Internet ersetzt werden, wenn die jeweilige Auslegungsfrist mit Ablauf der im PlanSiG genannten Frist (nunmehr 31.12.2023) endet. Gemäß § 3 Abs. 2 Satz 1 PlanSiG soll die physische Auslegung aber „als zusätzliches Informationsangebot“ erhalten bleiben, sofern dies der zuständigen Behörde möglich ist. Sollte dies nicht möglich sein, muss die Behörde gemäß § 3 Abs. 2 Satz 2 PlanSiG neben der Internetveröffentlichung eine andere „leicht zu erreichende“ Zugangsmöglichkeit zur Verfügung stellen.
Zentral ist schließlich die Möglichkeit nach § 5 Abs. 2 PlanSiG, anstelle eines Erörterungstermins, sofern er erforderlich ist, eine sog. Online-Konsultation durchzuführen. Allen sonst zur Teilnahme am Erörterungstermin berechtigten Personen werden zur Durchführung der Online-Konsultation die zu behandelnden Informationen über das Internet zugänglich gemacht (§ 5 Abs. 4 PlanSiG). Sie erhalten innerhalb einer angemessenen Frist Gelegenheit, sich schriftlich oder elektronisch zu äußern.3 Alternativ zur Online-Konsultation durch Einholung von Stellungnahmen kann gemäß § 5 Abs. 5 PlanSiG mit Einverständnis der Berechtigten auch eine Telefon- oder Videokonferenz stattfinden.
III. Die Befristungen und Verlängerungen des PlanSiG
In seiner ursprünglichen Fassung war die Geltungsdauer der Regelungen zur Durchführung digitaler Öffentlichkeitsbeteiligungen bis zum 31.03.2021 begrenzt (§ 7 Abs. 2 Satz 1 PlanSiG a.F.). Verfahrensschritte, die vor dem 31.03.2021 begonnen wurden, konnten auf der Grundlage von Übergangsregelungen noch nach dem PlanSiG zu Ende geführt werden. Die Geltungsdauer des Gesetzes insgesamt war bis zum 31.12.2025 befristet. Hintergrund der Befristung war, dass das Gesetz in erster Linie die Fortführung von Planungs- und Genehmigungsverfahren trotz der Einschränkungen infolge der Covid-19-Pandemie sicherstellen wollte. Zwar verwies der Gesetzgeber bereits bei Erlass des Gesetzes darauf, dass die stärkere Nutzung elektronischer Verfahrensabläufe grundsätzliche Vereinfachungen erreichen könne.4 Im Gesetzgebungsverfahren wurde auch bereits diskutiert, auf der Grundlage der Erfahrungen mit dem PlanSiG über generelle Regelungen zur Digitalisierung von Verwaltungsverfahren zu entscheiden. Der Zweck des Gesetzes war aber auf die Krisenbewältigung gerichtet. Als Grund für die Befristung nannte der Gesetzgeber ausdrücklich, dass „auch die Einschränkungen aus der COVID-19-Pandemie zeitlich begrenzt sind“.5 Darüber hinaus stellte er fest: „Sollten sich die Auswirkungen der COVID-19-Pandemie, denen mit diesem Gesetz begegnet werden soll, darüber hinaus fortbestehen, wäre über eine Verlängerung der Geltungsdauer zu entscheiden“.6
Durch das „Gesetz zur Verlängerung der Geltungsdauer des Planungssicherstellungsgesetzes und der Geltungsdauer dienstrechtlicher Vorschriften“ vom 18.03.20217 wurde (nur) die Geltungsdauer des PlanSiG verlängert. Die Befristungen der Regelungen zur digitalen Öffentlichkeitsbeteiligung galten nunmehr jeweils bis zum 31.12.2022. Die Geltungsdauer des Gesetzes insgesamt wurde bis zum 30.09.2027 verlängert. Die Verlängerungen wurden ausdrücklich damit begründet, dass die Einschränkungen aufgrund der Covid-19-Pandemie, anders als ursprünglich angenommen, auch nach dem 31.03.2021 noch fortwirkten.8 Der Gesetzgeber sah daher die „dringende Notwendigkeit, die Geltungsdauer des PlanSiG zu verlängern, damit dessen Instrumente bei der Krisenbewältigung weiter zur Verfügung stehen“.9 Auch mit diesem Gesetz bezweckte der Gesetzgeber also ausdrücklich noch die Bewältigung der Beschränkungen durch die Covid-19-Pandemie.
Durch das nun in Kraft getretene „Gesetz zur Änderung des Planungssicherstellungsgesetzes“ vom 08.12.202210 sind die Fristen im Zusammenhang mit der Durchführung digitaler Öffentlichkeitsbeteiligungen jeweils nochmals um ein Jahr, also bis zum 31.12.2023 verlängert worden. Die Geltungsdauer des Gesetzes insgesamt ist ebenfalls um ein Jahr, also bis zum 30.09.2028 verlängert worden.
Anders als im Falle des ursprünglichen Gesetzesbeschlusses und der ersten Verlängerung stützt sich der Gesetzgeber aus naheliegenden Gründen nunmehr aber nicht mehr auf ein Fortbestehen der Auswirkungen der Covid-19-Pandemie. Das Gesetz bezweckt daher nicht mehr die Bewältigung der Covid-19-Pandemie. Die Begründung zum Gesetzentwurf enthält vielmehr folgende Erläuterung:11
„Die Regelungen des PlanSiG sind bis zum 31.12.2022 befristet. Die Evaluierung des PlanSiG wird jedoch erst im Laufe dieses Jahres abgeschlossen werden. Gleichwohl hat sich bereits gezeigt, dass die Regelungen des PlanSiG nicht einfach verstetigt, sondern auch weiter ausgestaltet werden sollten. Zudem ergeben sich aus aktuellen Gesetzgebungsvorhaben Fragestellungen für die Übernahme der Regelungen des PlanSiG in dauerhaftes Recht, die voraussichtlich nicht für alle mit dem PlanSiG in Bezug genommenen Fachgesetze einheitlich beantwortet werden können.
Um auf der Grundlage der künftigen Ergebnisse der Evaluierung nicht nur die bisherigen Regelungen des PlanSiG fortzuführen, sondern für die jeweiligen Fachbereiche passende dauerhafte Anschlussregelugen zu entwickeln und zugleich weiter Rechtssicherheit für die betroffenen Planungs- und Genehmigungsverfahren zu gewährleisten, besteht die dringende Notwendigkeit, die Geltungsdauer des PlanSiG zu verlängern.“
IV. Auswirkungen für die Praxis
Bei den Entscheidungen der zuständigen Behörden darüber, ob von den digitalen Möglichkeiten des PlanSiG Gebrauch gemacht werden soll, handelt es sich überwiegend um Ermessensentscheidungen. Dies gilt insbesondere auch für die Entscheidung, anstelle eines Erörterungstermins eine Online-Konsultation durchzuführen.
Nach § 40 VwVfG hat die Behörde ihr Ermessen entsprechend dem Zweck der Ermächtigung auszuüben. Wie ausgeführt, bezweckte der Gesetzgeber mit dem PlanSiG bis zur nunmehr beschlossenen Verlängerung in erster Linie die Bewältigung der Beschränkungen des öffentlichen Lebens aufgrund der Covid-19-Pandemie. Darauf bezieht sich die Begründung zum ursprünglichen Gesetzentwurf ausdrücklich, genauso wie die Begründung zum Entwurf des Gesetzes zur Verlängerung der Geltungsdauer des PlanSiG aus dem März 2021.
Dem entspricht, soweit ersichtlich, auch der allgemeine Vollzug des PlanSiG in der Praxis durch die Verwaltungsbehörden. Entscheidungen darüber, ob eine Online-Konsultation anstelle eines Erörterungstermins durchgeführt werden soll oder nicht, wurden jedenfalls maßgeblich auf Erwägungen gestützt, die sich mit den gesundheitlichen Risiken der Durchführung von Erörterungsterminen auseinandersetzten bzw. berücksichtigten, dass es weiterhin viele Personen geben könne, die einer Teilnahme an größeren Veranstaltungen sehr zurückhaltend gegenüberständen. Auch die Gerichte haben in bislang zum PlanSiG ergangenen Entscheidungen Gründe des Infektionsschutzes betont. In einer aktuellen Entscheidung hat das OVG Lüneburg12 die Ermessensentscheidung der Anhörungsbehörde im Planfeststellungsverfahren zur Durchführung einer Online-Konsultation nach § 5 Abs. 2 PlanSiG für fehlerfrei erachtet, weil es zum Zeitpunkt der behördlichen Entscheidung aufgrund der geltenden landesrechtlichen Regelungen geboten gewesen sei, physischen Kontakt zu anderen Menschen auf ein absolut notwendiges Minimum zu beschränken. Darüber hinaus habe die Anhörungsbehörde eine Schutzpflicht nach Art. 2 Abs. 2 GG gegenüber den möglichen Teilnehmern eines Erörterungstermins gehabt. Auch das VG Köln13 betont das Ziel des PlanSiG, trotz der durch die Pandemie bedingten Probleme bei dem Zusammentreffen mehrerer Personen Verwaltungsverfahren zu ermöglichen.
Die aktuelle, weitere Verlängerung des PlanSiG wurde demgegenüber vom Bundestag und vom Bundesrat jeweils im November 2022 beschlossen. Die Situation der Covid-19-Pandemie hat sich mittlerweile grundlegend verändert. Kontaktbeschränkungen und vergleichbare Regelungen oder Empfehlungen sind weitgehend aufgehoben. Auch die Begründung zum Entwurf des Gesetzes zur Änderung des PlanSiG rechtfertigt die Verlängerung des Gesetzes nicht (mehr) mit den fortdauernden Beschränkungen der Covid-19-Pandemie. Vielmehr wird, wie oben zitiert, ausschließlich die Absicht genannt, die im PlanSiG enthaltenen Regelungen zur digitalen Öffentlichkeitsbeteiligung in den kommenden Monaten noch genauer zu evaluieren und anschließend dauerhaft in sinnvoller, ggf. angepasster Form in die Fachgesetze zu übernehmen.
Damit hat sich der Zweck des PlanSiG grundlegend geändert. Bereits die früheren Fassungen des PlanSiG dienten zwar (wohl) nicht ausschließlich dem Umgang mit den Beschränkungen der Covid-19-Pandemie in Verwaltungsverfahren; diese Beschränkungen waren aber offensichtlicher Hauptzweck aller Regelungen. Der Gesetzgeber hat sich von dieser ursprünglichen Zweckbestimmung nunmehr verabschiedet. Deshalb sind auch die Verwaltungsbehörden im Rahmen ihrer Ermessensentscheidungen nunmehr freier, andere Erwägungen und nicht solche des Infektions- und Gesundheitsschutzes in ihren Entscheidungen (vorrangig) zu berücksichtigen. Eine Anhörungsbehörde kann sich auf der Grundlage der aktuellen Fassung des PlanSiG daher beispielsweise deshalb für die Durchführung einer Online-Konsultation entscheiden, weil die Behörde im konkreten Verfahren damit die Erwartung verbindet, die Anhörung zügiger zu Ende zu führen. Auch sonstige allgemeine Erwägungen, die Vorteilen einer Online-Konsultation ein höheres Gewicht beimessen als ihren Nachteilen (zum Beispiel die Möglichkeit zur Teilnahme auch für solche Personen, die an einer Teilnahme am Erörterungstermin verhindert gewesen wären), können zur Rechtfertigung dieser Entscheidung maßgeblich herangezogen werden. Ob auch Erwägungen des Gesundheits- oder Infektionsschutzes im Rahmen der Ermessensausübung berücksichtigt werden, ist von der Behörde nach Lage der Dinge im konkreten Fall zu entscheiden. Der Zweck des Gesetzes erfordert diese Betrachtung aber jedenfalls nicht mehr.
Damit hat das PlanSiG nunmehr ausdrücklich den Weg eingeschlagen, der bereits bei Erlass der Vorschriften am Horizont erkennbar war: Es befindet sich auf dem Weg der Transformation von einem Gesetz zur Krisenbewältigung in ein Gesetz zur Verbesserung der Verwaltungsverfahren durch verstärkte Nutzung digitaler Möglichkeiten. Auch wenn Entscheidungen von Verwaltungsbehörden zur Durchführung von Online-Konsultationen regelmäßig zumindest von einzelnen Betroffenen kritisiert werden,14 profitieren viele Bürger von diesem Beteiligungsformat und natürlich auch bzw. erst recht von der sonstigen Verlagerung der Öffentlichkeitsbeteiligung in das Internet und auf digitale Formate. Nicht notwendigerweise immer, aber häufig bietet das PlanSiG auch Möglichkeiten zur Beschleunigung von Verfahren. Es ist im positiven Sinne durchaus beachtlich, dass dies durch ein Gesetz gelungen ist, dessen förmliches Verfahren (zwischen dem Gesetzentwurf vom 05.05.2020 und dem Inkrafttreten am 29.05.2020) ganze 25 Tage in Anspruch genommen hat. Auch der Gesetzentwurf selbst ist vor dem Hintergrund der herrschenden Krise in kürzester Zeit erarbeitet worden. Viele andere Gesetze zur Planungsbeschleunigung haben zumindest nicht mehr erreicht, aber mehr Zeit und Ressourcen in Anspruch genommen. Das sollte den Gesetzgeber ermutigen, auch weiterhin Mut zu beweisen und Regelungen zügig zu erlassen, die zur Bewältigung der anstehenden Veränderungen benötigt werden.
