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juris Nachrichten

Autoren:Dr. Henning Wendt, RA und FA für Verwaltungsrecht,
Dr. Marie Ackermann, LL.M., RA'in
Erscheinungsdatum:13.01.2022
Quelle:juris Logo
Normen:§ 29 NABEG, § 17a AEG 1994, § 17h FStrG, § 5 PlanSiG, § 73 VwVfG, § 18g AEG 1994, § 10 BImSchG
Fundstelle:jurisPR-UmwR 1/2022 Anm. 1
Herausgeber:Prof. Dr. Ferdinand Kuchler, RA
Dr. Martin Spieler, RA
Zitiervorschlag:Wendt/Ackermann, jurisPR-UmwR 1/2022 Anm. 1 Zitiervorschlag

Planungsbeschleunigung im Koalitionsvertrag 2021 bis 2025

A. Einleitung

Planungsbeschleunigung ist in aller Munde. Angesichts der Bedrohungen durch den Klimawandel ist eine konsequente und zügige Energiewende unabdingbar. Diese kann nur gelingen, wenn die große Zahl der dafür erforderlichen Infrastrukturprojekte deutlich schneller zur Realisierung kommt, als es der bisherigen Verwaltungspraxis entspricht.

Von diesem Befund geht auch der Koalitionsvertrag 2021-2025 zwischen SPD, den Grünen und FDP aus. Die Koalitionäre haben sich das ehrgeizige Ziel gesetzt, die Verfahrensdauer mindestens zu halbieren. Dazu soll eine auf gegenseitigem Vertrauen fußende Planungskultur beitragen. In diesem Sinne – und darüber hinaus – sieht der Koalitionsvertrag einen reichhaltig bestückten Instrumentenkasten zur Planungs- und Genehmigungsbeschleunigung vor. Er reicht von organisatorischen Maßnahmen (Erhöhung der Personalkapazität auch durch stärkere Einbindung privater Projektmanager) über verfahrensrechtliche Änderungen (etwa im Bereich der Öffentlichkeitsbeteiligung) bis hin zu Anpassungen des materiellen Rechts (z.B. Standardisierungen im Artenschutzrecht) und des Prozessrechts (u.a. Einführung eines „frühen ersten Termins“ im verwaltungsgerichtlichen Verfahren).

B. Instrumente zur Planungs- und Genehmigungsbeschleunigung nach dem Koalitionsvertrag

I. Erhöhung der internen und externen Personalkapazitäten, u.a. durch den verstärkten Einsatz externer Projektmanager

Als erste Maßnahme zur Verfahrensbeschleunigung sieht der Koalitionsvertrag eine Steigerung der personellen Kapazitäten bei Behörden und Gerichten vor. Für die Planungs- und Genehmigungsverfahren sollen insbesondere die Einsatzmöglichkeiten privater Projektmanager ausgedehnt werden. Dies stellt neben den angestrebten zusätzlichen Senaten am BVerwG sicherlich einen entscheidenden Baustein für eine erfolgreiche Beschleunigung dar. Die Verwaltungshilfe durch Projektmanager wurde ursprünglich durch die energierechtlichen Vorschriften des § 29 NABEG und des § 43g EnWG im Zuge der gesetzgeberischen Initiativen zur Beschleunigung des Netzausbaus ins Fachplanungsrecht eingeführt. Aufgrund der spürbar positiven Effekte auf den Verfahrensablauf haben die Regelungen inzwischen auch Eingang in andere Fachplanungsgesetze gefunden. So finden sich nahezu wortgleiche Vorschriften in § 17a AEG, § 17h FStrG und § 14f WaStrG. Für die öffentliche Hand ist der Einsatz von Projektmanagern eine einfache und kostengünstige Möglichkeit, die Effizienz von Planungs- und Genehmigungsverfahren kurzfristig zu steigern. Es kann auf bestehende fachliche Expertise und vorhandene personelle Ressourcen zurückgegriffen werden, z.B. durch Einsatz spezialisierter Rechtsanwaltskanzleien. Die gesetzlichen Regelungen über den Einsatz von Projektmanagern sehen zudem eine Kostentragung durch den Vorhabenträger vor. Neben einer Ausweitung der gesetzlich vorgesehenen Einsatzfelder kommt eine Ausdehnung des Einsatzes unter anderem dadurch in Betracht, dass die neue Bundesregierung (weitere) Anreize schafft, die gesetzlich bereits bestehenden Möglichkeiten zum Einsatz von Projektmanagern noch stärker zu nutzen.

II. Digitalisierung von Planungs- und Genehmigungsprozessen

Ein weiterer und überfälliger Schritt zur Beschleunigung von Planungs- und Genehmigungsprozessen ist die Digitalisierung. Wesentlich ist hier der Ansatz, das digitale Portal für Umweltdaten zu einem öffentlich nutzbaren zentralen Archiv für Kartierungs- und Artendaten auszubauen. Es werden jedes Jahr in unzähligen zeitaufwendigen Kartierungen auf Seiten der Vorhabenträger Daten für Planungsverfahren erhoben, die auch in anderen Verfahren sinnvoll verwendet werden könnten. Erste Erfolge bei der Digitalisierung von Planungs- und Genehmigungsverfahren hat das im Zuge der Covid-19 Pandemie erlassene Planungssicherstellungsgesetz (PlanSiG) bereits mit sich gebracht. Die Möglichkeiten des PlanSiG sollen nach dem Willen der künftigen Bundesregierung fortgesetzt und weiterentwickelt werden. Die in § 5 Abs. 2 PlanSiG vorgesehene Möglichkeit, obligatorische Erörterungstermine oder mündliche Verhandlungen durch Online-Konsultationen zu ersetzen, haben sich in der Praxis bereits als sinnvoll erwiesen. Die Ausweitung digitaler Angebote insbesondere im Rahmen der Abgabe von Einwendungen und Stellungnahmen wäre hier eine konsequente Fortführung. Der Ansatz, zusätzlich Gebäudedatenmodellierung (Building Information Modeling, kurz BIM) in die Planungsprozesse zu integrieren, ermöglicht nicht nur wie im Koalitionsvertrag ausgeführt Planungsprozesse effizienter, kostengünstiger und transparenter zu gestalten. Vielmehr besteht die Chance, die weiteren Planungs- und Realisierungsschritte nach Erhalt der Genehmigung enger miteinander zu verzahnen, Synergien zu heben und so auch die Umsetzung der Planung zu beschleunigen.

III. Frühestmögliche und intensive Öffentlichkeitsbeteiligung, Mitwirkungspflicht, Präklusion

Um Verwaltungsverfahren zu beschleunigen, soll eine „frühestmögliche und intensive“ Öffentlichkeitsbeteiligung eingeführt werden. Diese soll mit einer Mitwirkungspflicht für die anerkannten Naturschutzverbände und die betroffene Öffentlichkeit kombiniert werden. Ferner soll eine „wirksame und unionsrechtlich zulässige“ Form der materiellen Präklusion eingeführt werden. Im Lichte des EuGH-Urteils vom 15.10.2015 (C-137/14) ist insbesondere Letzteres sicher keine leichte Aufgabe, denn dieses Urteil wird weithin so verstanden, dass es eine materielle Präklusion generell ausschließt. Allerdings hatte der EuGH in dem konkreten Fall nur über die Regelung in § 73 Abs. 4 VwVfG zu entscheiden, wonach für die Vorbereitung und Erhebung von Einwendungen lediglich der Auslegungszeitraum von einem Monat zuzüglich einer Frist von zwei Wochen zur Verfügung stand. Dieser Zeitraum von etwa sechs Wochen ist jedenfalls für größere Infrastrukturprojekte angesichts des Umfangs der Unterlagen und der für Planung und Genehmigung regelmäßig zu veranschlagenden Zeiträume außerordentlich knapp bemessen. Das dürfte mutmaßlich ein nicht unerheblicher Faktor für die Ergebnisfindung des EuGH gewesen sein. Es erscheint daher denkbar, dass eine materielle Präklusionsregelung, die den Interessen der Verbände und der betroffenen Öffentlichkeit in stärkerem Maße Rechnung trägt, auf geringere unionsrechtliche Bedenken stoßen würde. Problematisch bleibt allerdings, dass sich ohne eine Änderung des maßgeblichen Sekundärrechts, insbesondere der UVP-Richtlinie, kaum eine rechtssichere Lösung finden lassen wird. Selbst wenn mit der EU-Kommission Einvernehmen erzielt werden kann, bleibt ein nicht zu vernachlässigendes Risiko, wie der Fall der PKW-Maut zeigt (EuGH, Urt. v. 18.06.2019 - C-591/17).

IV. Frühe Stichtage für Sach- und Rechtslage

Vorgesehen ist zudem die Einführung möglichst früher Stichtage für die Sach- und Rechtslage. Dadurch soll dem Problem begegnet werden, dass während langer Planungs- und Genehmigungsprozesse immer neue Anpassungen vorgenommen werden müssen, weil sich die tatsächlichen Verhältnisse oder der Rechtsrahmen ändern. Denn rechtlich maßgeblich für die Beurteilung der Rechtmäßigkeit eines Planfeststellungsbeschlusses ist grundsätzlich der Zeitpunkt der Planfeststellung. Deshalb müssen etwa im Prozess der Planung von Verkehrswegen die Lärmschutzmaßnahmen bis zum Abschluss des Planfeststellungsverfahrens regelmäßig an zwischenzeitliche Änderungen der Verkehrsprognosen angepasst werden. Vereinzelt enthält das bisherige Recht hier schon Regelungen zur Vereinfachung. So kann nach § 18g AEG für den Lärmschutz grundsätzlich die zum Zeitpunkt der Planeinreichung aktuelle Verkehrsprognose zugrunde gelegt werden. Ähnliche Regelungen sind auch für andere Verkehrsträger und Immissionsarten denkbar.

Nicht lösen lässt sich durch die Festlegung eines frühen Stichtags für die Sach- und Rechtslage allerdings das Problem der Änderung und Konkretisierung der (unverändert) bestehenden Normen durch die Rechtsprechung. Insbesondere im Bereich des Unionsumweltrechts hat die Rechtsprechung des EuGH, etwa zur Wasserrahmenrichtlinie, in den vergangenen Jahren zu massivem Überarbeitungsbedarf in laufenden Verfahren geführt.

V. Fristen für den Erlass von Planfeststellungsbeschlüssen

In Anlehnung an § 10 Abs. 6a BImSchG soll nach dem Willen der neuen Regierungskoalition auch für den Erlass von Planfeststellungsbeschlüssen eine Frist eingeführt werden. Bei der Anzahl der erwarteten Verfahren stellt sich hier die berechtigte Frage, wie die Behörden es bewerkstelligen sollen, (noch) mehr Verfahren in kürzerer Zeit zu bewältigen und erfolgreich abzuschließen. Fest steht schon jetzt, dass dafür mehr Personal vonnöten ist. Eine zentrale Rolle wird hierbei den Projektmanagern zukommen, die die Planfeststellungsbehörden nennenswert entlasten können. Durch ihre gesetzlich vorgesehene kooperative und koordinative Funktion können sie zur Steigerung der Effizienz sowohl auf Seiten der Vorhabenträger als auch der für die Planfeststellung zuständigen Behörden beitragen. Nur so besteht eine realistische Chance, dass die angestrebten Fristenregelungen weitgehend auch eingehalten werden können.

VI. Legalplanung

Der Koalitionsvertrag sieht zudem vor, große und besonders bedeutsame Infrastrukturmaßnahmen auch im Wege „zulässiger und unionsrechtskonformer“ Legalplanung beschleunigt auf den Weg zu bringen und mit hoher politischer Priorität umzusetzen. Avisiert ist dies für systemrelevante Bahnstrecken, Stromtrassen und Ingenieursbauwerke, wie z.B. Brücken. Angesichts der verfahrensrechtlichen und materiell-rechtlichen Vorgaben des Unionsumweltrechts, die auch bei der Vorhabenzulassung durch ein Parlamentsgesetz beachtet werden müssen und gerichtlich kontrollierbar bleiben, ist fraglich, wie stark der Beschleunigungseffekt einer Legalplanung tatsächlich ausfallen kann. Der Koalitionsvertrag trägt diesem Dilemma dadurch Rechnung, dass er eine enge Abstimmung mit der Europäischen Kommission hinsichtlich der Ausgestaltung vorsieht, sich zur Durchführung der unionsrechtlich erforderlichen Umweltprüfung bekennt und durch den Zugang zum BVerwG den Rechtsschutz und die Effektivität des Umweltrechts sicherstellen möchte. Im Ergebnis wird dies darauf hinauslaufen, dass hinsichtlich des Unions(umwelt)rechts eine gerichtliche Vollkontrolle möglich bleibt, die Planung im Übrigen aber nur an der Grenze der Verfassungsmäßigkeit zu messen sein wird. Ob sich damit eine nennenswerte Beschleunigung gegenüber der ohnehin schon zügig durchgeführten erstinstanzlichen Kontrolle von Planfeststellungsbeschlüssen vor dem BVerwG erzielen lässt, erscheint fraglich.

VII. Engere Verzahnung von Raumordnungs- und Planfeststellungsverfahren

Als einen weiteren Ansatz, um Planungs- und Genehmigungsverfahren zu beschleunigen, sieht der Koalitionsvertrag vor, Raumordnungs- und Planfeststellungsverfahren enger miteinander zu verzahnen. So sollen Doppelprüfungen vermeiden werden. Hier bleibt abzuwarten, welche Mechanismen sich dazu in den Gesetzen wiederfinden werden. Es sollte vermieden werden, die Raumordnungsebene durch Themen der Planfeststellung aufzublähen, die das ohnehin bereits komplexe Verfahren weiter erschweren. Vielmehr sollte das Augenmerk auf eine sinnvolle Abschichtung von Problemen in den unterschiedlichen Verfahrensstufen entsprechend ihres jeweiligen Umgriffs gelegt werden.

VIII. Beschleunigung von Verwaltungsgerichtsverfahren

Für das verwaltungsgerichtliche Verfahren ist eine Beschleunigung durch Einführung eines „frühen ersten Termins“ vorgesehen. Dadurch wird eine Möglichkeit zur Strukturierung des weiteren Verfahrens und auch ein förmlicher Anlass für Einigungsbemühungen geschaffen.

Zudem sollen einstweilige Rechtsschutzverfahren dadurch effizienter gestaltet werden, dass Fehlerheilungen maßgeblich berücksichtigt werden und auf die Reversibilität von Maßnahmen abgestellt wird. Beides ist grundsätzlich auch schon nach geltendem Recht möglich. In der Rechtsprechung, insbesondere der Instanzgerichte, ist allerdings eine deutliche Tendenz zu einer materiell-rechtlichen Vollkontrolle bereits im einstweiligen Rechtsschutzverfahren erkennbar. Sofern es gelingt, hier eine Akzentverschiebung herbeizuführen, wäre dies zu begrüßen.

IX. Standardisierung im Artenschutzrecht und Klärung des Verhältnisses zum Klimaschutz

Angesichts der Tatsache, dass die materiellen Hürden für die Zulassung von Infrastrukturprojekten in sehr vielen Fällen nicht im nationalen Recht, sondern im Unions(umwelt)recht wurzeln, sind die Möglichkeiten des deutschen Gesetzgebers zur Vereinfachung und Beschleunigung durch Änderungen des materiellen Rechts begrenzt. Der Koalitionsvertrag sieht dennoch zwei punktuelle Anpassungen vor, die beide das Artenschutzrecht betreffen.

Zum einen soll die Rechtssicherheit im Artenschutzrecht durch bundeseinheitliche gesetzliche Standardisierung (insbesondere Signifikanzschwellen) erhöht werden, ohne das Schutzniveau insgesamt abzusenken.

Zum anderen streben die Parteien des Koalitionsvertrags an, das Verhältnis von Klimaschutz und Artenschutz „zu klären“, um den Ausbau der Erneuerbaren Energien drastisch zu beschleunigen. Dazu sollen für bestimmte Projekte, die für die Erreichung der Klimaziele von hoher Bedeutung sind, Regelvermutungen für das Vorliegen der Ausnahmevoraussetzungen des BNatSchG geschaffen werden. Darüber hinaus wollen sich die Koalitionäre für eine stärkere Ausrichtung auf den Populationsschutz, eine Klärung des Verhältnisses von Arten- und Klimaschutz sowie mehr Standardisierung und Rechtssicherheit, auch im Unionsrecht, einsetzen. Hier dürfte es maßgeblich auf das Unionsrecht ankommen, denn auf nationaler Ebene wird sich eine stärkere Ausrichtung auf den Populationsschutz nicht umsetzen lassen. Vielmehr hat der EuGH gerade jüngst erst in der Rechtssache „Föreningen Skydda Skogen“ (Urt. v. 04.03.2021 - C-473/19 und C-474/19) den individuenbezogenen Ansatz des europäischen Artenschutzrechts noch einmal betont. Der Koalitionsvertrag dürfte in diesem Punkt somit als Absichtserklärung zu verstehen sein, auf europäischer Ebene eine Änderung des Artenschutzrechts zugunsten des Klimaschutzes anzustoßen.

C. Fazit

Der Koalitionsvertrag sieht einen umfangreichen Werkzeugkasten zur Beschleunigung von Planungs- und Genehmigungsprozessen vor. Die einzelnen Instrumente werden für sich genommen jeweils nur einen begrenzten Beitrag leisten können. In der Summe bieten sie jedoch beachtliche Möglichkeiten zur Beschleunigung. Kurzfristig umsetzbares Beschleunigungspotenzial ohne nennenswerte Rechtsrisiken birgt insbesondere die angestrebte Erhöhung der Personalkapazitäten, vor allem durch den Einsatz externer Projektmanager. Der Einsatz beispielsweise von fachplanungsrechtlich spezialisierten Rechtsanwaltskanzleien als Projektmanager dürfte wesentlich zügiger zu bewerkstelligen sein als der – ebenfalls angestrebte – Aufbau zusätzlicher gut qualifizierter interner Personalkapazitäten. Er bietet zudem den Vorteil einer stärkeren Skalierbarkeit und Anpassung des Personaleinsatzes an die unterschiedlichen Projektphasen.


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