Anmerkung zu:OVG Münster 8. Senat, Urteil vom 31.07.2019 - 8 A 2851/18
Autor:Achim Halmschlag, Regierungsdirektor
Erscheinungsdatum:07.11.2019
Quelle:juris Logo
Normen:Art 28 GG, § 3 BImSchV 39, § 47 BImSchG, § 2 UmwRG, § 132 VwGO, 12016M004, EGRL 50/2008
Fundstelle:jurisPR-UmwR 11/2019 Anm. 1
Herausgeber:Prof. Dr. Ferdinand Kuchler, RA
Dr. Martin Spieler, RA
Zitiervorschlag:Halmschlag, jurisPR-UmwR 11/2019 Anm. 1 Zitiervorschlag

Die Berufungsentscheidung des OVG Münster zur Fortschreibung des Luftreinhalteplans Aachen



Leitsätze

1. Eine beigeladene Gemeinde kann durch ein Bescheidungsurteil materiell beschwert sein, wenn darin das beklagte Land zur Fortschreibung eines Luftreinhalteplans mit der Maßgabe verurteilt wurde, auch Verkehrsverbote zu prüfen und als ultima ratio anzuordnen.
2. Die gesetzlichen Grenzwerte für Stickstoffdioxid sind rechtsverbindlich. Auch wenn sie fachlich nicht unumstritten sind, sind sie nicht willkürlich festgelegt worden.
3. Die einem Luftreinhalteplan zugrunde liegenden Prognosen müssen auf möglichst aktuellen Daten beruhen und von einer möglichst realitätsnahen Feststellung des Status quo ausgehend die weiteren Entwicklungen abschätzen.
4. Die planaufstellende Behörde muss sich ernsthaft und hinreichend differenziert auch mit Verkehrsverboten für Diesel- und alte Benzinfahrzeuge auseinandersetzen.
5. Sie muss dabei die Wirkung verschiedener Verkehrsverbotsvarianten ggf. im Zusammenhang mit weiteren Luftreinhaltemaßnahmen prüfen (Wirkungskombination). Nur auf dieser Grundlage kann eine belastbare Aussage über die tatsächliche Erforderlichkeit von Verkehrsverboten und damit auch über das tatsächliche Ausmaß dadurch verursachter nachteiliger Folgen getroffen werden.
6. Auch soweit ein Verkehrsverbot für eine schnellstmögliche Grenzwerteinhaltung geeignet und erforderlich ist, ist es nicht ausgeschlossen, ganz oder teilweise, vorübergehend oder dauerhaft von seiner Anordnung aus Gründen der Verhältnismäßigkeit (im engeren Sinne) abzusehen. Dies bedarf aber der Rechtfertigung anhand der konkreten Umstände des Einzelfalls.
7. Im Rahmen der Verhältnismäßigkeitsprüfung sind neben den vom BVerwG bereits erörterten Kriterien (phasenweise Einführung zonaler Verkehrsverbote, Gewährung von Ausnahmen und übergangsfristen mit Blick auf Nachrüstungen) weitere Aspekte zu berücksichtigen.
a) Zu prüfen ist, ob und welcher übergangszeitraum vorzusehen ist, um den von einem Verkehrsverbot Betroffenen in zumutbarer Weise zu ermöglichen, sich den neuen Gegebenheiten anzupassen.
b) Ebenfalls zu erwägen ist, ob dem betroffenen Verkehrsweg oder der betroffenen Zone eine besondere infrastrukturelle Bedeutung - etwa herausgehobener überregionaler Art - zukommt, ob bzw. welche alternativen Verkehrswege oder Verkehrsmittel deshalb zur Wahrung besonders gewichtiger wirtschaftlicher oder infrastruktureller Belange zur Verfügung gestellt werden müssen und ob bzw. innerhalb welchen Zeitraums dies möglich ist.
8. Die zuständige Behörde darf nicht gestützt auf § 47 Abs. 4a Satz 1 BImSchG Verkehrsverbote schon deshalb für unverhältnismäßig halten, weil in dem betroffenen Gebiet der Wert von 50 mcg/cbm Stickstoffdioxid im Jahresmittel nicht überschritten ist.
9. Der Luftreinhalteplan muss, soweit dies rechtlich und tatsächlich möglich ist, auf einer zweiten Stufe Maßnahmen für den Fall bereithalten, dass sich die Prognose der Grenzwerteinhaltung als zu positiv erweisen und absehbar nicht verwirklichen sollte.
10. Der auf Fortschreibung eines Luftreinhalteplans gerichtete Rechtsbehelf einer Umweltvereinigung setzt nicht voraus, dass gemäß § 2 Abs. 4 Satz 2 UmwRG für den Luftreinhalteplan eine Pflicht zur Durchführung einer Umweltprüfung nach dem UVPG besteht.



A.
Problemstellung
Das OVG Münster hat in seinem Berufungsurteil zum Luftreinhalteplan Aachen vom 31.07.2019 grundsätzliche Vorgaben zur Fortentwicklung der Rechtsprechung zur Luftreinhalteplanung gemacht. Diese werden anhand der Leitsätze des Oberverwaltungsgerichts erläutert.


B.
Inhalt und Gegenstand der Entscheidung
Der Kläger ist die aus vielen anderen Verfahren bekannte Umweltvereinigung nach dem Umwelt-Rechtsbehelfsgesetz. Er begehrt die Fortschreibung des Luftreinhalteplans für die Stadt Aachen, damit dort schnellstmöglich der über ein Kalenderjahr gemittelte Grenzwert für Stickstoffdioxid (NO2) i.H.v. 40 µg/m³ eingehalten wird.
Wegen Überschreitungen der Grenzwerte für Feinstaub (PM10) und Stickstoffdioxid im Aachener Stadtgebiet hatte die zuständige Bezirksregierung Köln den am 01.01.2009 in Kraft getretenen „Integrierten Luftreinhalte- und Aktionsplan“ für das Stadtgebiet Aachen (Luftreinhalteplan 2009) aufgestellt. Wegen fortdauernder Überschreitung der Stickstoffdioxid-Grenzwerte im Aachener Stadtgebiet stellte die Bezirksregierung Köln den am 01.09.2015 in Kraft getretenen „Luftreinhalteplan für das Stadtgebiet Aachen – 1. Fortschreibung 2015“ (Luftreinhalteplan 2015) auf. Hauptverursacher der nicht nur punktuellen, sondern flächigen Belastung mit Stickstoffdioxid sei der lokale Kfz-Verkehr mit 53 bis 68% und der regionale Hintergrund mit 21 bis 31%. Besonders auffallend sei der hohe und deutlich überproportionale Belastungsanteil durch den Öffentlichen Personennahverkehr (Busse) sowie die Gruppe der schweren Nutzfahrzeuge. Der Luftreinhalteplan 2015 sah unter anderem die Einrichtung einer „grünen“ Umweltzone zum 01.02.2016 vor. Die Bezirksregierung nahm an, kurz- bis mittelfristig seien nur zwei Maßnahmen zur Reduktion der Stickstoffdioxidimmissionen geeignet, nämlich die „grüne“ Umweltzone und eine schnellere Modernisierung der Busflotte. Insgesamt ging sie davon aus, dass im Falle der konsequenten Umsetzung aller im Luftreinhalteplan 2015 aufgeführten Maßnahmen der Grenzwert für Stickstoffdioxid um das Jahr 2025 eingehalten werde.
Am 19.11.2015 hat der Kläger die vorliegende Klage erhoben. Zu deren Begründung hat er im Wesentlichen vorgetragen, die bisher vom Beklagten ergriffenen Maßnahmen seien unzureichend.
Das VG Aachen (Urt. v. 08.06.2018 - 6 K 2211/15) verurteilte den Beklagten, den Luftreinhalteplan für die Stadt Aachen so fortzuschreiben, dass dieser unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts zur Zulässigkeit und Verhältnismäßigkeit von Verkehrsverboten zum 01.01.2019 die erforderlichen Maßnahmen zur schnellstmöglichen Einhaltung des über ein Kalenderjahr gemittelten Grenzwerts für Stickstoffdioxid i.H.v. 40 µg/m³ im Stadtgebiet enthält. Zur Begründung hat es im Wesentlichen ausgeführt, der Luftreinhalteplan 2015 lege nicht die erforderlichen Maßnahmen zur dauerhaften Verminderung von Luftverunreinigungen fest. Insbesondere enthalte er keine Maßnahmen, die geeignet seien, den Zeitraum der Überschreitung des über ein Kalenderjahr gemittelten Immissionsgrenzwerts für Stickstoffdioxid i.H.v. 40 µg/m³ so kurz wie möglich zu halten. Der Luftreinhalteplan sei daher so zu ändern, dass er Maßnahmen enthalte, die die schnellstmögliche Einhaltung dieses Grenzwerts erwarten ließen. Eine geeignete und auch sonst verhältnismäßige Maßnahme sei dabei insbesondere ein Verkehrsverbot für Dieselfahrzeuge.
Gegen dieses Urteil haben der Beklagte und die Beigeladene die vom Verwaltungsgericht zugelassene Berufung eingelegt. Am 01.01.2019 trat der – parallel zum Gerichtsverfahren von der Behörde weiter erarbeitete – „Luftreinhalteplan für das Stadtgebiet Aachen – 2. Fortschreibung 2019“ (Luftreinhalteplan 2019) in Kraft. Darin stützt sich der Beklagte im Wesentlichen auf eine Maßnahmenkombination bestehend aus Softwareupdate und Rückkaufprämie, Einhaltung eines höheren Abgasstandards der Busflotte des örtlichen Busunternehmens sowie Reduzierung der Parksuchverkehre durch Harmonisierung/Änderung der Parkgebühren im öffentlichen Raum. Dies reiche aus, um den über ein Kalenderjahr gemittelten Immissionsgrenzwert für Stickstoffdioxid schnellstmöglich, d.h. im Jahr 2019/2020, einzuhalten. Verkehrsverbote würden nicht angeordnet, weil mit ihnen der Grenzwert nicht wesentlich schneller eingehalten werden könnte und sie auch sonst unverhältnismäßig seien.
Der Senat hatte am 09. und 10.05.2019 einen öffentlichen Beweis- und Erörterungstermin durchgeführt und in diesem Rahmen zahlreiche Sachverständige angehört. Gegenstand waren unter anderem Fragen zur Entstehung der Grenzwerte in der EU-Luftqualitätsrichtlinie bzw. der nationalen Umsetzungsnormen, zu den Messverfahren/Messstellen des Landes und zur Gesundheitsrelevanz von Stickstoffdioxid.
Das Oberverwaltungsgericht entschied im Berufungsverfahren, dass die Berufungen der Beigeladenen und des Beklagten zulässig, aber unbegründet sind. Die Berufungen werden mit der Maßgabe zurückgewiesen, dass der Beklagte verurteilt wird, den für die Beigeladene geltenden Luftreinhalteplan unter Beachtung der Rechtsauffassung des Senats so fortzuschreiben, dass dieser die erforderlichen Maßnahmen enthält, um die Überschreitung des über ein Kalenderjahr gemittelten Immissionsgrenzwerts i.H.v. 40 µg/m³ im Stadtgebiet der Beigeladenen so kurz wie möglich zu halten. Dazu hat das Gericht verschiedene Leitsätze gebildet, die im Folgenden erläutert werden:
1. Eine beigeladene Gemeinde kann durch ein Bescheidungsurteil materiell beschwert sein, wenn darin das beklagte Land zur Fortschreibung eines Luftreinhalteplans mit der Maßgabe verurteilt wurde, auch Verkehrsverbote zu prüfen und als ultima ratio anzuordnen.
Auch die Berufung der beigeladenen Stadt war zulässig. Die Beigeladene war nämlich durch das angegriffene Urteil des Verwaltungsgerichts beschwert, weil sie in ihrer verfassungsrechtlich garantierten Selbstverwaltung der Gemeinden aus Art. 28 Abs. 2 GG bzw. aus Art. 78 Abs. 1 Satz 1, Abs. 2 Landesverfassung NRW verletzt sein könnte (dazu Rn. 43 ff., insb. 59 ff.).
Die Selbstverwaltungsgarantie beschränkt sich nicht auf die gemeindliche Planungshoheit. Vielmehr sind die Gemeinden auch gegenüber solchen Planungen und Maßnahmen überörtlicher Verwaltungsträger etwa zur Veränderung der verkehrlichen Infrastruktur rechtlich geschützt und dementsprechend klagebefugt, die das Gemeindegebiet oder Teile hiervon nachhaltig betreffen und die die verkehrliche Infrastruktur und dadurch auch die Entwicklung einer Gemeinde erheblich und nachhaltig beeinflussen. Betroffen wären etwa die gesamte Verkehrsplanung und -führung, der Bau von Parkplätzen und -häusern, die Parkraumbewirtschaftung, der Öffentliche Personennahverkehr, die Erreichbarkeit gemeindlicher Einrichtungen und/oder die Bauleitplanung.
Eine mögliche Beeinträchtigung durch Verkehrsverbote kommt hier auch in Betracht, obwohl das Verwaltungsgericht den Beklagten (nur) in einem Bescheidungsurteil zur Aufstellung eines Luftreinhalteplans mit möglichen Verkehrsverboten verurteilt hat. Würde es rechtskräftig, wäre die Beigeladene auch bei einer Fortschreibung des Luftreinhaltplans unter möglicherweise veränderten tatsächlichen Umständen jedenfalls noch an die Rechtsausführungen des Verwaltungsgerichts zu Verkehrsverboten gebunden. Die Beigeladene könnte daher in einem künftigen Verfahren gegen eine tatsächliche Anordnung konkreter Verkehrsverbote nicht mehr einwenden, das bisherige Maßnahmenpaket im Luftreinhalteplan genüge rechtlich den Vorgaben der Luftqualitätsrichtlinie oder Verkehrsverbote seien generell unverhältnismäßig.
2. Die gesetzlichen Grenzwerte für Stickstoffdioxid sind rechtsverbindlich. Auch wenn sie fachlich nicht unumstritten sind, sind sie nicht willkürlich festgelegt worden.
Die Festlegung des hier allein inmitten stehenden über ein Kalenderjahr gemittelten Immissionsgrenzwerts nach § 3 Abs. 2 der 39. BImSchV auf 40 µg/m³ ist wirksam. Seit dem 01.01.2010 ist dieser Grenzwert einzuhalten und darf nicht mehr überschritten werden.
Die unionsrechtlichen Immissionsgrenzwerte sind gültiges Recht und nicht nichtig (dazu Rn. 107 ff.).
Die Grenzwerte für Stickstoffdioxid entbehren nach der Einschätzung des OVG Münster nicht jeder wissenschaftlichen Grundlage. Sie beruhen auf einem Richtwert der Weltgesundheitsorganisation aus dem Jahr 2006, der seinerseits auf einer Empfehlung aus dem Jahr 1997 beruht. Der Umstand, dass die Immissionsgrenzwerte für Stickstoffdioxid auch nach dem Ergebnis des vom Senat durchgeführten Beweis- und Erörterungstermins wissenschaftlich nicht unumstritten, insbesondere die Ursächlichkeit einer Stickstoffdioxidexposition für menschliche Erkrankungen und deren Intensität noch nicht bis ins Letzte wissenschaftlich ergründet sind, und die Grenzwerte sowie Übergangs- und Toleranzfristen unstreitig auch Ausdruck eines politischen Kompromisses vor allem unter dem Aspekt der Praktikabilität sind, rechtfertigte wegen der dem Normgeber insoweit zuzubilligenden Einschätzungs- und Entscheidungsprärogative nicht die Annahme, die unionsrechtlichen Vorgaben über den Immissionsgrenzwert für Stickstoffdioxid seien willkürlich und deshalb womöglich nichtig.
Insbesondere steht es der Rechtsgültigkeit des Immissionsgrenzwerts für Stickstoffdioxid nicht entgegen, dass sich die hinter den Praktikabilitätserwägungen stehenden Erwartungen des Normgebers, etwa in Bezug auf den zukünftigen Umfang der Dieselfahrzeugflotte und deren tatsächliches Emissionsverhalten, nicht erfüllt haben (Stichwort: Dieselskandal).
3. Die einem Luftreinhalteplan zugrunde liegenden Prognosen müssen auf möglichst aktuellen Daten beruhen und von einer möglichst realitätsnahen Feststellung des Status quo ausgehend die weiteren Entwicklungen abschätzen.
Die Luftreinhalteplanung ist nur rechtmäßig, wenn sie auf einer ordnungsgemäßen Prognose der Entwicklung der Immissionswerte beruht (dazu Rn. 168 ff.). Dabei ist der bei Aufstellung des Plans vorhandene tatsächliche und wissenschaftliche Erkenntnisstand maßgeblich. Bei planerischen Entscheidungen, die nicht allein auf der Erfassung eines gegenwärtigen Zustands, sondern auch auf einer Prognose in der Zukunft liegender Tatsachen beruhen, deren zukünftiger Eintritt vorausschauend angenommen worden ist, liegt es in der Natur der Sache, dass die Richtigkeit der Prognose gerichtlich nur eingeschränkt überprüfbar ist. Prognosen über die zukünftige Entwicklung der tatsächlichen Verhältnisse entziehen sich naturgemäß einer exakten Tatsachenfeststellung. Die mithin keiner Richtigkeitsgewähr unterliegenden Prognosen sind gerichtlich nur eingeschränkt daraufhin überprüfbar, ob sie methodisch einwandfrei erarbeitet worden sind, nicht auf unrealistischen Annahmen beruhen und ob das Prognoseergebnis einleuchtend begründet worden ist.
Maßgeblich für die Beurteilung der Frage, ob die dem Luftreinhalteplan zugrunde liegenden Prognosen zur Schadstoffentwicklung und zur Wirkung der festgelegten Maßnahmen den rechtlichen Anforderungen genügen, ist der Zeitpunkt der Beschlussfassung über den Plan. Dabei setzt die Methodengerechtigkeit von Prognosen mit Blick auf das Gebot der Gewährleistung einer möglichst effektiven Luftreinhalteplanung voraus, dass ihnen belastbares Datenmaterial zugrunde liegt. Es müssen deshalb vorbehaltlich sachlicher Gründe für eine andere Herangehensweise jedenfalls möglichst aktuelle Daten eingestellt und von einer möglichst realitätsnahen Feststellung des Status quo ausgehend die weiteren Entwicklungen abgeschätzt werden.
Der im maßgeblichen Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung gültige Luftreinhalteplan 2019 genügte den an ihn zu stellenden Anforderungen nach Ansicht des Oberverwaltungsgerichts u.a. deshalb nicht, weil der Beklagte bei der Erstellung des Luftreinhalteplans 2019 auf die Daten des Jahres 2015 abgestellt hatte. Er habe es danach methodisch fehlerhaft unterlassen, seine Prognosen auf möglichst aktuelle, im Zeitpunkt des Erlasses des hier streitgegenständlichen Luftreinhalteplans im Dezember 2018 zur Verfügung stehende jüngere Erkenntnisse zu stützen und auf dieser Grundlage eine möglichst realitätsnahe Prognose zu erstellen. Es sei nicht ausgeschlossen, dass sich diese Herangehensweise auf das Ergebnis der Prognosen ausgewirkt habe. Diese Vorgehensweise sei auch nicht aus anderen Gründen gerechtfertigt gewesen (die Daten waren aus praktischen Gründen zu Beginn des Fortschreibungsprozesses erhoben worden).
4. Die planaufstellende Behörde muss sich ernsthaft und hinreichend differenziert auch mit Verkehrsverboten für Diesel- und alte Benzinfahrzeuge auseinandersetzen.
Ausgehend von der Ergebnisverpflichtung des § 47 Abs. 1 Satz 1 BImSchG, dem Gebot der schnellstmöglichen Einhaltung des Grenzwerts gemäß § 47 Abs. 1 Satz 3 BImSchG und der hierzu ergangenen Rechtsprechung des BVerwG verlangt das Oberverwaltungsgericht, dass sich die zuständige Behörde dabei jedenfalls ernsthaft und hinreichend differenziert auch mit dem Verursacherbeitrag von Diesel- und alten Benzinfahrzeugen an der Überschreitung des Stickstoffdioxidgrenzwertes auseinandersetzen muss; auch um dem Zügigkeitsgebot gerecht zu werden (dazu Rn. 205 ff.).
Eine Luftreinhalteplanung verstößt nach der Rechtsprechung des BVerwG jedenfalls gegen Art. 23 Abs. 1 UAbs. 2 der Richtlinie 2008/50/EG, wenn sie die derzeit am besten geeigneten Luftreinhaltemaßnahmen zur schnellstmöglichen Einhaltung der überschrittenen Grenzwerte nicht ergreift, sondern das Wirksamwerden dieser Maßnahmen vor dem 01.01.2020 ausschließt und sie zudem von Bedingungen abhängig macht, deren Eintritt ungewiss ist und vom Plangeber nicht selbst herbeigeführt werden kann. Dasselbe gilt für eine solche Luftreinhalteplanung, die lediglich Maßnahmen festlegt, aufgrund derer die Immissionsgrenzwerte für Stickstoffdioxid erst zwischen den Jahren 2020 und 2024 oder später eingehalten werden, ohne geeignete Maßnahmen vorzusehen, die eine frühere Einhaltung der Grenzwerte für Stickstoffdioxid herbeiführen, und insbesondere eine differenzierte Auseinandersetzung mit der Problematik von Dieselfahrzeugen und deren überproportionalen Anteil an der Überschreitung des Stickstoffdioxidgrenzwertes vermissen lässt. Soweit sich vor diesem Hintergrund (beschränkte) Verkehrsverbote für (bestimmte) Dieselfahrzeuge als die einzig geeigneten Maßnahmen zur schnellstmöglichen Einhaltung überschrittener Stickstoffdioxidgrenzwerte erweisen, sind derartige Maßnahmen mithin aus unionsrechtlichen Gründen zu ergreifen.
Vor diesem Hintergrund müsse die zuständige Behörde sorgfältig prüfen, welcher Verursacheranteil an der Überschreitung des Stickstoffdioxidgrenzwerts auf den Straßenverkehr entfällt und ob und mit welcher konkreten Ausgestaltung von Verkehrsverboten die Immissionsgrenzwerte für Stickstoffdioxid innerhalb welchen Zeitraums voraussichtlich eingehalten werden können.
5. Sie muss dabei die Wirkung verschiedener Verkehrsverbotsvarianten ggf. im Zusammenhang mit weiteren Luftreinhaltemaßnahmen prüfen (Wirkungskombination). Nur auf dieser Grundlage kann eine belastbare Aussage über die tatsächliche Erforderlichkeit von Verkehrsverboten und damit auch über das tatsächliche Ausmaß dadurch verursachter nachteiliger Folgen getroffen werden.
Die zuständige planaufstellende Behörde darf sich nach dem Urteil des Oberverwaltungsgerichts dabei nicht sachgrundlos auf eine isolierte Betrachtung der Wirkung von Verkehrsverboten beschränken. Vielmehr müsse sie das Wirkungspotenzial verschiedener Verkehrsverbotsvarianten ggf. im Zusammenhang mit weiteren ernsthaft in Betracht kommenden Luftreinhaltemaßnahmen prüfen (Wirkungskombination; dazu Rn. 212). Nur auf dieser Grundlage könne eine belastbare Aussage über die tatsächliche Erforderlichkeit von Verkehrsverboten und damit auch über das tatsächliche und nicht nur theoretische Ausmaß der dadurch verursachten nachteiligen Folgen getroffen werden.
6. Auch soweit ein Verkehrsverbot für eine schnellstmögliche Grenzwerteinhaltung geeignet und erforderlich ist, ist es nicht ausgeschlossen, ganz oder teilweise, vorübergehend oder dauerhaft von seiner Anordnung aus Gründen der Verhältnismäßigkeit (im engeren Sinne) abzusehen. Dies bedarf aber der Rechtfertigung anhand der konkreten Umstände des Einzelfalls.
Erweisen sich Verkehrsverbote als die einzig geeignete Maßnahmen zur schnellstmöglichen Einhaltung überschrittener Stickstoffdioxidgrenzwerte, hat dies nach dem Urteil des Oberverwaltungsgerichts nicht zwangsläufig zur Folge, dass die zuständige Behörde sie zwingend anordnen müsste.
Raum für Verhältnismäßigkeitserwägungen bestehe für die zuständige Behörde nicht nur, soweit sie auf Grundlage des § 47 Abs. 4 Satz 1 BImSchG die Maßnahmen entsprechend dem Verursacheranteil unter Beachtung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit gegen alle Emittenten richten muss, die zum Überschreiten der Immissionswerte beitragen. Das Verhältnismäßigkeitsprinzip sei auch im Rahmen des § 47 Abs. 1 Satz 3 BImSchG nicht auf diese rein verursacherbezogenen Verteilungserwägungen beschränkt. Stattdessen genüge eine Luftreinhalteplanung nur dann grundlegenden rechtsstaatlichen Anforderungen, wenn auch die Folgen der Luftreinhaltemaßnahmen nicht außer Verhältnis zu dem mit ihnen verfolgten Ziel der frühestmöglichen Einhaltung der Immissionsgrenzwerte stehen. Die auch insoweit zwingende Verhältnismäßigkeitsprüfung habe der Normgeber insoweit nicht schon normativ abschließend vorgenommen.
Jedenfalls müsse der Luftreinhalteplan auf einer zweiten Stufe, soweit dies rechtlich und tatsächlich möglich ist, Maßnahmen für den Fall bereithalten, dass sich die Prognose der Grenzwerteinhaltung als unzutreffend erweisen sollte (vgl. dazu unten auch den Leitsatz 9).
7. Im Rahmen der Verhältnismäßigkeitsprüfung sind neben den vom BVerwG bereits erörterten Kriterien (phasenweise Einführung zonaler Verkehrsverbote, Gewährung von Ausnahmen und übergangsfristen mit Blick auf Nachrüstungen) weitere Aspekte zu berücksichtigen.
Zu prüfen ist, ob und welcher Übergangszeitraum vorzusehen ist, um den von einem Verkehrsverbot Betroffenen in zumutbarer Weise zu ermöglichen, sich den neuen Gegebenheiten anzupassen.
Ebenfalls zu erwägen ist, ob dem betroffenen Verkehrsweg oder der betroffenen Zone eine besondere infrastrukturelle Bedeutung – etwa herausgehobener überregionaler Art – zukommt, ob bzw. welche alternativen Verkehrswege oder Verkehrsmittel deshalb zur Wahrung besonders gewichtiger wirtschaftlicher oder infrastruktureller Belange zur Verfügung gestellt werden müssen und ob bzw. innerhalb welchen Zeitraums dies möglich ist.
Das Oberverwaltungsgericht geht hier über die Ausführungen des BVerwG in seinen Urteilen vom 27.02.2018 (7 C 30/17) hinaus, die sich im Wesentlichen auf Übergangsregelungen und Ausnahmen für bestimmte Betroffenengruppen beschränken, und erörtert weitere abwägungsrelevante Kriterien (Rn. 263 ff.). Dazu gehörten die Belange der Versorgung der Bevölkerung und der Wirtschaft, eine mögliche besondere infrastrukturelle Bedeutung der betroffenen Verkehrswege (die aber bei Straßen mit Überschreitungen regelmäßig gegeben sein wird und deshalb einen besonderen Umfang erreichen muss) und der Zwang auf die Betroffenen, irreversible Tatsachen zu schaffen (z.B. Autoverkauf), oder den verbleibenden Restzeitraum anderweitig zu überbrücken (z.B. mit dem Öffentlichen Personennahverkehr, Nutzung von Park & Ride-Systemen).
Letztlich könne sich ein Verkehrsverbot auch insgesamt als unverhältnismäßig erweisen, wenn mit ihm – etwa wegen einer notwendigen Vorlaufzeit bei dessen Einführung – die Einhaltung der Stickstoffdioxidgrenzwerte nur unwesentlich schneller bewirkt werden könnte, als dies bei einem Verzicht auf seine Einführung der Fall wäre. Von einem Verkehrsverbot wird nach dem Urteil des Oberverwaltungsgerichts umso eher abgesehen werden können, je geringer die Grenzwerte im Zeitpunkt des rechtlich frühestmöglichen Inkrafttretens von Verkehrsverboten noch überschritten sind und je kürzer der verbleibende Restzeitraum bis zur Erfüllung der Ergebnispflicht ist.
8. Die zuständige Behörde darf nicht gestützt auf § 47 Abs. 4a Satz 1 BImSchG Verkehrsverbote schon deshalb für unverhältnismäßig halten, weil in dem betroffenen Gebiet der Wert von 50 µg/m³ Stickstoffdioxid im Jahresmittel nicht überschritten ist.
Das Oberverwaltungsgericht hat entschieden, dass die zuständige Behörde nicht auf Grundlage der – durch das Dreizehnte Gesetz zur Änderung des Bundes-Immissionsschutzgesetzes vom 08.04.2019 (BGBl I, 432) mit Wirkung vom 12.04.2019 eingefügten – Regelung des § 47 Abs. 4a Satz 1 BImSchG Verkehrsverbote schon deshalb für unverhältnismäßig halten dürfe, weil in dem betroffenen Gebiet der Immissionswert von 50 µg/m³ Stickstoffdioxid im Jahresmittel nicht überschritten ist.
Soweit die Bestimmung des § 47 Abs. 4a Satz 1 BImSchG eine konstitutive Regelung dergestalt enthält, dass Verkehrsverbote bis zu einem Immissionswert von 50 µg/m³ regelhaft bzw. von vornherein ausgeschlossen sind, verstoße sie gegen Art. 13 Abs. 1, 23 Abs. 1 UAbs. 2 der Richtlinie 2008/50/EG und sei insoweit unanwendbar (dazu unter Rn. 282 ff). Der Umstand, dass die Europäische Kommission diese Vorschrift im Notifizierungsverfahren nicht beanstandet hat, stehe dem nicht entgegen; einer Vorabentscheidung durch den EuGH bedürfe es nicht (dazu Rn. 303 ff.). Offenbleiben könne, ob in bestimmten Fallkonstellationen auch die Ausnahmeregelung des § 47 Abs. 4a Satz 2 BImSchG gegen Unionsrecht verstoßen könnte (dazu Rn. 313).
9. Der Luftreinhalteplan muss, soweit dies rechtlich und tatsächlich möglich ist, auf einer zweiten Stufe Maßnahmen für den Fall bereithalten, dass sich die Prognose der Grenzwerteinhaltung als zu positiv erweisen und absehbar nicht verwirklichen sollte.
Dies gelte zum einen dann, wenn die zuständige Behörde aufgrund ausreichend belastbarer Prognosen zunächst zu dem Ergebnis gelangt, zusätzliche Maßnahmen wie etwa Verkehrsverbote seien für eine schnellere Grenzwerteinhaltung nicht erforderlich. Zum anderen gelte es aber auch dann, wenn solche zusätzlichen Maßnahmen zwar erforderlich wären, die zuständige Behörde aber in zeitlicher oder sachlicher Hinsicht auf Grundlage der vorstehenden Maßstäbe aus Gründen der Verhältnismäßigkeit von ihnen absieht, weil sie nach ihren ausreichend belastbaren Prognosen davon ausgeht, in Anbetracht allgemeiner Entwicklungen und des Wirkungspotenzials anderer Luftreinhaltemaßnahmen die Grenzwerte nur unwesentlich später als mit Verkehrsverboten einhalten zu können. Verschärfend solle hier hinzutreten, dass insbesondere Luftreinhaltepläne nach den Erfahrungen des Gerichts anfällig dafür seien, dass der mit ihnen angestrebte Erfolg nicht oder jedenfalls nicht zum erwarteten Zeitpunkt eintritt.
Solche ergänzenden Maßnahmen für den Fall des Nichteintritts der bisherigen Prognose dürften, um zeitlichen Verzögerungen vorzubeugen, möglichst nicht erst einer späteren Änderung des Luftreinhalteplans mit entsprechenden Zeitverlusten überlassen werden. Da sich Prognosen zur Einhaltung des Grenzwerts für Stickstoffdioxid wiederholt als unzutreffend erwiesen haben und der Grenzwert nach wie vor nicht flächendeckend eingehalten wird (dazu Rn. 323 ff.), werde den Anforderungen an eine effektive Erfüllung der Ergebnisverpflichtung und des Zügigkeitsverbots (Art. 4 Abs. 3 EUV) nur dann genügt, wenn auf einer zweiten Planungsstufe des aktuellen Luftreinhalteplans rechtsverbindliche Vorkehrungen für den Fall getroffen werden, dass die prognostizierten Wirkungen von Luftreinhaltemaßnahmen nicht eintreten (dazu Rn. 331 ff.). Wegen der bestehenden Prognoseunsicherheiten und der langjährigen Überschreitung der Grenzwerte genüge es auch nicht, in einen Luftreinhalteplan Regelungen mit einem gewissen Versuchs- oder Experimentiercharakter aufzunehmen und auch sonst die allgemeinen Prognoseunsicherheiten in Kauf zu nehmen, wie dies zu Beginn der Planungen der Fall war.
Um eine den Anforderungen des Art. 4 Abs. 3 EUV genügende effektive Erfüllung der Ergebnisverpflichtung und des Zügigkeitsverbots zu gewährleisten, dürfe die zuständige Behörde deshalb die planerische Reaktion auf das Verfehlen der Planziele möglichst nicht einer späteren Luftreinhalteplanung überlassen. Stattdessen müsse sie, um dem mit einer solchen späteren Planänderung einhergehenden Zeitverlust vorzubeugen, schon auf einer zweiten Planungsstufe des aktuellen Luftreinhalteplans rechtsverbindliche Vorkehrungen für den Fall treffen, dass die prognostizierten Entwicklungen oder Wirkungen von Luftreinhaltemaßnahmen nicht eintreten und der Luftreinhalteplan damit sein selbst gestecktes Ziel absehbar verfehlen wird. Es müsse also gewährleistet sein, dass nicht erst nach Ablauf des entgegen den Prognosen nicht genügenden Zeitraums zusätzliche Luftreinhaltemaßnahmen umgesetzt werden oder in die Planung einer Fortschreibung des Luftreinhalteplans eingetreten wird, sondern schon früher. Deshalb muss der Luftreinhalteplan jedenfalls eine engmaschige Kontrolle der Entwicklung der Grenzwertüberschreitung und eine darauf aufbauende realitätsbezogene Überprüfung der Richtigkeit der angestellten Prognosen vorsehen („Zwischenstandskontrolle“; dazu Rn. 338 f.). Die begleitende Kontrolle der Grenzwerte sei im Luftreinhalteplan terminlich festzulegen. Wegen des Zügigkeitsgebotes und des Effektivitätsgrundsatzes dürfen die Kontrollen nicht lediglich jährlich, sondern müssen bereits unterjährig, etwa quartalsweise erfolgen. Die zuständige Behörde müsse deshalb die absehbaren und ernsthaft in Betracht kommenden Überschreitungsvarianten vorausschauend in den Blick nehmen und hierauf gerichtete Konzepte, wie z.B. verschiedene Verkehrsverbotsvarianten bereithalten. Zugleich müsse bereits geregelt sein, welches dieser Konzepte im Falle welcher Überschreitungsvariante umzusetzen ist.
Derartige Maßnahmen seien ein rechtlich zulässiger Bestandteil eines Luftreinhalteplans (dazu Rn. 345 ff.). Der Senat sah sich dabei befugt, dem Beklagten aufzugeben, schon im Luftreinhalteplan vorkehrend Maßnahmen für den Fall bereitzuhalten, dass sich die Prognose der Grenzwerteinhaltung als zu positiv erweisen und absehbar nicht verwirklichen sollte. Als zuständigem nationalen Gericht obliege es dem Senat, gegenüber der nationalen Behörde jede erforderliche Maßnahme zu erlassen, damit diese Behörde den nach der Richtlinie 2008/50/EG erforderlichen Plan gemäß den in der Richtlinie vorgesehenen Bedingungen erstellt.
10. Der auf Fortschreibung eines Luftreinhalteplans gerichtete Rechtsbehelf einer Umweltvereinigung setzt nicht voraus, dass gemäß § 2 Abs. 4 Satz 2 UmwRG für den Luftreinhalteplan eine Pflicht zur Durchführung einer Umweltprüfung nach dem UVPG besteht.
Nach der Entscheidung des erkennenden Gerichts zur erstinstanzlichen Zuständigkeit des OVG Münster (Beschl. v. 06.12.2018 - 8 D 62/18.AK Rn. 42 ff.) folgt das Klagerecht eines anerkannten Umweltverbandes bei Luftreinhalteplänen nicht unmittelbar aus Art. 9 Abs. 3 der Aarhus-Konvention oder einer analogen Anwendung des Umwelt-Rechtsbehelfsgesetzes in der früher geltenden Fassung. Vielmehr gewähre § 47 Abs. 1 BImSchG bei der gebotenen Auslegung anhand unionsrechtlicher Vorgaben einem anerkannten Umweltverband eigene Rechte i.S.v. § 42 Abs. 2 VwGO. Vor diesem Hintergrund sei § 2 Abs. 4 Satz 2 UmwRG dahingehend teleologisch zu reduzieren, dass er in Fällen der hier in Rede stehenden Art nicht anwendbar ist. Andernfalls bliebe der Gesetzgeber, nach dem Vorstehenden offensichtlich unbeabsichtigt, hinter seinem Regelungsziel zurück, indem er insoweit die Begründetheit des Rechtsbehelfs einer anerkannten Umweltvereinigung, der sich gegen eine rechtswidrige Entscheidung i.S.d. § 2 Abs. 4 Satz 2 i. V. m. § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 UmwRG in Gestalt eines Luftreinhalteplans richtet, zusätzlich und überschießend an das Erfordernis des Bestehens einer Pflicht zur Durchführung einer Umweltprüfung knüpft.


C.
Kontext der Entscheidung
Das Oberverwaltungsgericht hat mit Blick auf den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit bei der Entscheidung über die Anordnung oder das Absehen von Verkehrsverboten, der Pflicht zur vorsorgenden Bereithaltung von Maßnahmen für den Fall, dass sich die Prognose der Grenzwerteinhaltung als zu positiv erweisen und absehbar nicht verwirklichen sollte, sowie den Verzicht auf das Bestehen einer Pflicht zur Durchführung einer Umweltprüfung nach dem UVPG als Begründetheitsvoraussetzung wegen grundsätzlicher Bedeutung der Rechtssache gemäß § 132 Abs. 1 und 2 Nr. 1 VwGO die Revision zugelassen. Die Revision wurde von der Landesregierung eingelegt, das Verfahren wird beim BVerwG unter dem Aktenzeichen 7 C 8/19 geführt.
Kurze Zeit danach und noch während der Revisionsfrist erging das Berufungsurteil des gleichen Senats (OVG Münster, Urt. v. 12.09.2019 - 8 A 4775/18) zum Urteil des VG Köln vom 08.11.2018 (13 K 6684/15) zum Luftreinhalteplan Köln.
Das Urteil des VG Aachen war das erste, die beiden Urteile des VG Köln vom November 2018 zu den Luftreinhalteplänen Köln und Bonn mit die ersten, die nach den grundlegenden Urteilen des BVerwG vom 27.02.2018 ergangen sind. Die Berufungsentscheidungen verdienen von daher schon besonderes Interesse.


D.
Auswirkungen für die Praxis
Nach der Pressemitteilung vom 17.09.2019 will das Land im Zuge der Revision in wesentlichen Fragestellungen Rechtssicherheit auch für weitere Verfahren schaffen. Aktuell sind beim OVG Münster noch zwölf weitere Klagen desselben Umweltverbandes gegen das Land Nordrhein-Westfalen anhängig, teils erstinstanzlich, teils im Berufungsverfahren.
Der 8. Senat des OVG Münster hatte in dem hier besprochenen Urteil (Luftreinhalteplan für die Stadt Aachen) und einem weiteren vom 12.09.2019 (8 A 4775/18, Luftreinhalteplan für die Stadt Köln) die Grundsätze für die Luftreinhalteplanung konkretisiert. Auf dieser Grundlage wollen die Beteiligten in einem Vergleichsverfahren nun auch für die weiteren zwölf Städte, für die Klageverfahren anhängig sind, Lösungen finden. Nach einer Pressemitteilung des Oberverwaltungsgerichts vom 24.10.2019 haben das Land Nordrhein-Westfalen und die Deutsche Umwelthilfe ernsthafte, zielführende Vergleichsverhandlungen zu den Luftreinhalteplänen in zwölf nordrhein-westfälischen Städten vereinbart. In einem Erörterungstermin vor dem Oberverwaltungsgericht haben beide übereinstimmend das gemeinsame Ziel betont, baldmöglichst flächendeckend eine Einhaltung der Grenzwerte für Stickstoffdioxid erreichen zu wollen. Die Vergleichsverhandlungen werden in nichtöffentlichen Erörterungsterminen geführt werden.



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