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Anmerkung zu:OVG Saarlouis 1. Senat, Urteil vom 19.12.2019 - 1 A 785/17
Autor:Prof. Dr. Hans-Jürgen Müggenborg, RA und FA für Verwaltungsrecht
Erscheinungsdatum:12.03.2020
Quelle:juris Logo
Normen:Art 3 GG, § 3 WHG, Art 104a GG, Art 70 GG, Art 74 GG
Fundstelle:jurisPR-UmwR 3/2020 Anm. 1
Herausgeber:Prof. Dr. Ferdinand Kuchler, RA
Dr. Martin Spieler, RA
Zitiervorschlag:Müggenborg, jurisPR-UmwR 3/2020 Anm. 1 Zitiervorschlag

Verfassungswidrigkeit eines Entgelts für die Hebung und Ableitung von Grubenwasser nach Beendigung des aktiven Bergbaus



Leitsätze

1. Die finanzverfassungsrechtlichen Anforderungen an eine nicht-steuerliche Abgabe, denen zufolge nicht-steuerliche Abgaben einer besonderen, über die Einnahmeerzielung hinausgehenden sachlichen Rechtfertigung bedürfen und sich ihrer Art nach von der voraussetzungslos auferlegten Steuer unterscheiden müssen, sowie der Grundsatz der Gleichbehandlung aus Art. 3 Abs. 1 GG und das aus ihm abgeleitete Äquivalenzprinzip gebieten eine verfassungskonforme Auslegung des Entgelttatbestandes des § 1 Abs. 1 GwEEG 2012 dahin gehend, dass sich aus der Benutzung des Grundwassers - als ungeschriebenes Tatbestandsmerkmal - ein werthaltiger Sondervorteil für den Abgabepflichtigen ergeben muss.
2. Diese Voraussetzungen sind im Fall der Grubenwasserhaltung nach Beendigung des aktiven Steinkohlenbergbaus, bei der der ehemalige Bergwerksbetreiber aufgrund einer im Gemeinwohlinteresse liegenden berggesetzlichen Verpflichtung bis zur Erstellung eines Abschlussbetriebsplans zur Hebung des Grubenwassers gehalten ist und dieses ohne Nutzung in Oberflächenwasser ableitet, nicht erfüllt.
3. Ungeachtet dessen wäre der ehemalige Bergwerksbetreiber auf der Grundlage einer analogen Anwendung des § 1 Abs. 2 Nr. 1 GwEEG 2012 von der Entgeltpflicht befreit.



A.
Problemstellung
Das Urteil betrifft die Frage der Entgeltpflicht für die Ableitung von Grubenwasser, nachdem der Steinkohlenbergbau im Saarland im Jahre 2012 eingestellt worden war. Über dessen Ende hinaus war der Grubenbetreiber zur Grundwasserhaltung verpflichtet. Dazu pumpt er das Wasser bis heute aus der Grube nach über Tage und leitet es größtenteils unverändert in ein Oberflächengewässer ab. Die Wasserhaltung dient nach dem aktiven Steinkohlenbergbau nicht mehr der Freihaltung des Abbaugebietes, sondern allgemein bergrechtlichen Sicherungszwecken.
Für das Jahr 2014 setzte die Behörde auf der Grundlage des saarländischen Grundwasserentnahmeentgeltgesetzes (GwEEG – Gesetz Nr. 1643 über die Erhebung eines Grundwasserentnahmeentgelts vom 12.03.2008, ABl. S. 694, zul. geänd. d. Gesetz vom 05.12.2017, ABl. I S. 1029) ein Grundwasserentnahmeentgelt von fast 491.000 Euro fest und erließ sogleich einen Vorausleistungsbescheid in gleicher Höhe für das Jahr 2015. Dagegen wandte der Adressat unter Hinweis auf ein Urteil des VG Köln vom 25.03.2014 (14 K 6024/11) ein, von der Entgeltpflicht befreit zu sein, weil das Grubenwasser seither nicht mehr aus Gründen des aktiven Bergbaus abgepumpt werde und daher keinen betrieblichen Nutzen mehr bringe. Die dauerhafte Niedrighaltung des Grundwasserstandes diene vor allem Gemeinwohlinteressen, so dass der Grubenbetreiber daraus keinen Sondervorteil erziele. Den Widerspruch wies das Ministerium für Umwelt und Verbraucherschutz zurück mit dem Argument, der Gesetzgeber könne auch dauerhafte Grundwasserabsenkungen, die im Gemeinwohlinteresse lägen und die dem Absenkenden keinen Sondervorteil gewähren, gleichwohl der Entgeltpflicht unterwerfen. Der Grubenbetreiber erhob dagegen Klage und verwies insbesondere auf den Beschluss des BVerfG v. 20.01.2010 (1 BvR 1801/17 und 1 BvR 1878/07 - NVwZ 2010, 831) zur Verfassungsgemäßheit der niedersächsischen Wasserentnahmegebühr, wonach die Wasserentnahmegebühr den Charakter einer Vorteilsabschöpfungsabgabe im Rahmen einer öffentlich-rechtlich Nutzungsregelung habe und vor allem deshalb gerechtfertigt sei, weil der Entnehmende einen Sondervorteil gegenüber all denjenigen erhalte, die das Wasser nicht oder nicht im gleichen Umfang nutzen dürfen. Hier liege die Wasserentnahme allein im öffentlichen Interesse und verschaffe der Grubenbetreiberin gerade keinen wirtschaftlichen Sondervorteil. Daher könne auch nichts abgeschöpft werden.
Soweit die Behörde auf die früheren Abbaumöglichkeiten abstelle und darauf verweise, dass die Grubenwasserhaltung lediglich nach Beendigung des Abbaus fortgeführt werde, tragen auch diese Erwägungen nach Ansicht der Klägerin nicht, da die Gebühren dann für bereits abgeschlossene Tatbestände und Vorteile erhoben würden, worin eine unzulässige echte Rückwirkung liege. Die Grubenbetreiberin plane, die Grubenwasserhaltung irgendwann einzustellen.
Schließlich verweist die Grubenbetreiberin darauf, dass der Gebührensatz in einem groben Missverhältnis zum verfolgten Zweck stehe, da das Grubenwasserentnahmeentgelt jetzt in derselben Höhe gefordert werde wie zu Zeiten des aktiven Bergbaus.
Die Beklagte verweist ihrerseits darauf, dass eine Regelung wie in Nordrhein-Westfalen, wonach eine Befreiung von der Grundwasserentnahmeentgeltpflicht bestehe, wenn eine dauerhafte Grundwasserabsenkung im Gemeinwohlinteresse erfolge (§ 1 Abs. 2 Nr. 8 WasEG), im Saarland keine Entsprechung finde. Das Fehlen eines Sondervorteils sei keine Voraussetzung für die Befreiung von der Entgeltpflicht. Zudem werde allein die Möglichkeit der Grundwasserentnahme als Sondervorteil qualifiziert, der die Entgeltpflicht begründe. Es sei daher irrelevant, ob der aktive Bergbau noch betrieben werde oder schon eingestellt sei.
Das VG Saarlouis hat die Klage durch Urteil vom 13.09.2017 (5 K 814/15) abgewiesen, weil es keine Bedenken gegen die Verfassungsgemäßheit des Grundwasserentnahmeentgeltes sah. Die Grubenbetreiberin verfolgte ihr Ziel mit der Berufung weiter.


B.
Inhalt und Gegenstand der Entscheidung
Das OVG Saarlouis hat der Berufung stattgegeben und die Festsetzungsbescheide in Gestalt des Widerspruchsbescheides aufgehoben. In der Rechtsprechung des BVerfG sei geklärt, dass die Länder die Kompetenz zur Erhebung von Wasserentnahmeabgaben haben und dass die Finanzverfassung des Grundgesetzes dieser nicht entgegenstehe. Es sei aber eine verfassungskonforme Auslegung des Entgelttatbestandes geboten.
Gemäß § 1 Abs. 1 GwEEG erhebt das Land vom Benutzer für das Entnehmen, Zutagefördern, Zutageleiten und Ableiten von Grundwasser ein Grundwasserentnahmeentgelt. Entgeltpflichtig ist derjenige, der die Grundwasserbenutzung vornimmt, vorliegend also die Klägerin.
Das entnommene Grubenwasser stelle Grundwasser dar, denn gemäß § 3 Nr. 3 WHG sei Grundwasser das unterirdische Wasser in der Sättigungszone, dass in unmittelbarer Berührung mit dem Boden oder dem Untergrund steht und nicht künstlich gefasst ist. Dabei spielt es keine Rolle, in welcher Tiefe sich das Wasser befindet.
Allerdings zeige der vorliegende Fall, dass der Entgelttatbestand im Hinblick auf die Besonderheiten des Falles einer verfassungskonformen Auslegung bedürfe. Dazu knüpft das OVG Saarlouis an die herrschende Rechtsprechung zu Sonderabgaben an. Die finanzverfassungsrechtlichen Anforderungen an eine nicht-steuerliche Abgabe bedürfen einer sachlichen Rechtfertigung, um sich von der voraussetzungslos auferlegten Steuer zu unterscheiden. Nach der Intention des Gesetzgebers soll die Abgabe das legitime Lenkungsziel verfolgen, einen ökonomischen Anreiz für den Verzicht auf die Entnahme von Grundwasser zu schaffen, umso die natürlichen Ressourcen auch für künftige Generationen zu bewahren. Mit dem Entgelt soll der wirtschaftliche Vorteil, den Einzelne durch die Inanspruchnahme des Rechts erzielen, mit einer Abgabe belegt werden.
Im vorliegenden Zusammenhang kommen die Lenkungsziele einer nachhaltigen Wahrung der Grundwasservorkommen nicht in Betracht, weil die Klägerin zur Grubenwasserhebung verpflichtet ist, also einen sparsamen Umgang mit der Ressource Wasser gar nicht sicherstellen kann. Zu berücksichtigen sei, so das OVG Saarlouis, dass die Klägerin nach bergrechtlichen Regelungen aus Gründen der Gefahrenabwehr verpflichtet sei, die Grubenwasserhaltung fortzuführen, also das in die Bergwerksstollen einschließende Grundwasser zu heben und abzuleiten. Der Zufluss von Grundwasser in die Grube kann auch nicht beeinflusst oder verhindert werden, er hängt auch von der Oberflächenbeschaffenheit des Geländes, den Witterungsverhältnissen und der Durchlässigkeit der Gebirgsschichten ab.
Aus einer Analyse mehrere Entscheidungen des BVerwG und des BVerfG zu Wasserentnahmeentgelten leitet das OVG Saarlouis ab, dass dem § 1 Abs. 1 GwEEG als ungeschriebenes Tatbestandsmerkmal ein werthaltiger Sondervorteil für den Abgabepflichtigen hinzuzufügen sei. Da es an diesem werthaltigen Sondervorteil vorliegend fehle, unterläge die Grubenwasserhebung und -ableitung nicht der Entgeltpflicht.


C.
Kontext der Entscheidung
Die Entscheidung fügt sich gut in die verfassungsrechtliche Ausgangslage von Steuern und Beiträgen ein. Die Finanzverfassung des Grundgesetzes (Art. 104a ff. GG) geht grundsätzlich davon aus, dass Gemeinlasten aus Steuern finanziert werden. Sie versagt es dem Gesetzgeber, selbst unter Inanspruchnahme von Sachkompetenzen, Sonderabgaben zur Erzielung von Einnahmen für den allgemeinen Finanzbedarf des Staates zu erheben. Neben den Steuern können Gebühren und Beiträge als Gegenleistung für staatliche Leistungen oder deren Zurverfügungstellung erhoben werden.
Der Staat darf sich des Finanzierungsinstruments einer Sonderabgabe nur zur Verfolgung eines bestimmten Sachzwecks bedienen, der über die bloße Mittelbeschaffung hinausgeht. Kennzeichnend für die Sonderabgabe ist, dass sie voraussetzungslos erhoben wird, also unabhängig von einer konkreten Gegenleistung der öffentlichen Hand. Sie muss im Vergleich zur Steuer die Ausnahme bleiben. Die Schwierigkeit der Sonderabgabe besteht darin, dass die Einsatzzwecke sehr weit sind. So gibt es Finanzierungs- und Lenkungssonderabgaben. Bei der Finanzierungsabgabe steht der Finanzierungszweck im Vordergrund, während die Lenkungsabgabe das Verhalten der Abgabepflichtigen in eine bestimmte Richtung lenken will. Das hier zu beurteilende Grundwasserentnahmeentgelt ist der Gruppe der Lenkungsabgaben zuzurechnen, da es für die Benutzung von Grundwasser erhoben wird, diese Benutzungen also möglichst einzudämmen versucht.
Um das Gefüge der Finanzverfassung nicht zu verletzen, ist die Sonderabgabe nur in engen Grenzen zugelassen. Dazu hatte die in der zu besprechenden Entscheidung auch zitierte Rechtsprechung des BVerfG die entscheidenden Voraussetzungen formuliert.
I. Homogene Gruppe
Die Sonderabgabe darf nur eine homogene Gruppe treffen, die sich aus einer spezifischen Sachnähe der Abgabenpflichtigen zu der zu finanzierenden Aufgabe ergibt und die sich von der Allgemeinheit abgrenzen lässt. Kompetenzrechtlich folgt die Sonderabgabe den Gesetzgebungskompetenzen der Art. 70 ff. GG. In vorliegendem Zusammenhang besteht die Gesetzgebungskompetenz des Bundes aus Art. 74 Abs. 1 Nr. 32 GG (Wasserhaushalt). Die mit der Abgabe belastete Gruppe muss dem mit der Erhebung verfolgten Zweck evident näherstehen als jede andere Gruppe oder die Allgemeinheit der Steuerzahler. Dies ist im Fall der Personen, die Grundwasser zutage fördern, der Fall.
II. Verantwortungsbegründende Sachnähe
Das BVerfG verlangt des Weiteren eine spezifische Beziehung zwischen dem Kreis der Abgabepflichtigen und dem mit der Abgabenerhebung verfolgten Zweck (Finanzverantwortlichkeit der Gruppe). Dieses Kriterium will verhindern, dass die Finanzierung von Gemeinwohlsaufgaben auf einzelne Gruppen der Bevölkerung abgewälzt wird. Denn eine Sonderabgabe ist mit dem Gleichbehandlungsgrundsatz nur dann zu vereinbaren, wenn die Gruppe der Abgabepflichtigen dem mit der Abgabenerhebung verfolgten Zweck evident näher steht als jede andere Gruppe oder die Allgemeinheit der Steuerzahler. Auch diese Sachverantwortung ist bei den Grubenbetreibern in Bezug auf die Grubenwasserförderung gegeben.
III. Gruppennützige Verwendung des Abgabenaufkommens
Das Aufkommen der Sonderabgabe ist zudem gruppennützig zu verwenden, was nicht bedeutet, dass es im Interesse jedes einzelnen Abgabepflichtigen verwendet wird. Die gruppennützige Verwendung ist vorliegend durch § 8 Abs. 2 GwEEG sichergestellt, wonach das nach Abzug der Verwaltungskosten verbleibende Aufkommen dem Land zur Verfügung steht und für ökologische Maßnahmen verwendet werden soll, insbesondere für den Schutz der Menge und der Güte des Grundwassers und zur Umsetzung von EU-Richtlinien im Bereich des Wasserrechts.
IV. Periodische Überprüfung der Abgaben
Der Gesetzgeber ist bei einer auf längere Zeit angelegten Finanzierung einer in die spezifische Verantwortung einer Gruppe fallenden Aufgabe durch Erhebung einer Sonderabgabe von Verfassungs wegen gehalten, stets zu überprüfen, ob seine ursprüngliche Entscheidung für den Einsatz des gesetzgeberischen Mittels „Sonderabgabe“ aufrechtzuerhalten oder ob sie wegen veränderter Umstände, insbesondere wegen Wegfalls des Finanzierungszwecks oder Zielerreichung zu ändern oder aufzuheben ist. Die Sonderabgabe bedarf im Unterschied zur Steuer als Ausnahmeinstrument der fortdauernden Legitimation durch hinreichende Rechtfertigungsgründe. Diese Rechtfertigungsgründe dürften im angestrebten Grundwasserschutz nach wie vor zu sehen sein, zumal das EU-weite Ziel guter Gewässerzustände überwiegend noch nicht erreicht ist.


D.
Auswirkungen für die Praxis
Das Urteil könnte weit über das Saarland hinaus Bedeutung gewinnen, denn im Zuge der bereits 2012 beendeten Steinkohleförderung und des geplanten Ausstiegs aus der Braunkohleförderung bis zum Jahr 2038 wird es immer mehr Bergwerke geben, bei denen Grubenwasser auch über den Gewinnungsbetrieb hinaus aus Gründen der Verkehrssicherung gehoben werden muss. In solchen Fällen stellt die Grundwasserförderung für den Grubenbetreiber ausschließlich eine Belastung dar, der keine wirtschaftlichen Vorteile gegenüberstehen.
Mit der Grundwasserabgabe soll Verhalten gelenkt werden und zwar in Richtung auf eine Vermeidung der Grundwasserverordnung. Wo aber Grundwasser aus Gründen der Verkehrssicherung gehoben werden muss, stellt sich die Frage nach einer Verhaltenslenkung nicht, vor allem scheidet die Möglichkeit aus, die Grundwasserförderung zu unterlassen. Einen Lenkungszweck kann die Sonderabgabe daher in diesen Fällen von vornherein nicht erfüllen. Die Abgabe dient finanzwirtschaftlich gesehen der Internalisierung externer Effekte, in dem nämlich dem ansonsten freien Gut des Wassers ein Preis zugeordnet wird, der sich an den Vorteilen dessen orientiert, der das Grundwasser hebt und nutzt. Wo ein solcher Vorteil aber von vornherein gar nicht gegeben sein kann, verliert das finanzielle Instrument der Lenkungssonderabgabe seinen Sinn.
Es ist daher richtig, jede Form von Lenkungsabgaben, mit denen Umweltgüter mit einem monetären Preis versehen werden, verfassungsrechtlich nur dann als zulässig zu betrachten, wenn durch die Abgabe ein Sondervorteil des Begünstigten (teilweise) abgeschöpft werden soll. Wo es einen solchen Sondervorteil von vornherein nicht gibt, verliert die Sonderabgabe ihre verfassungsrechtliche Begründung. Es bleibt abzuwarten, ob sich die saarländische Rechtsprechung in den anderen betroffenen Bundesländern ebenfalls durchsetzen wird, was zu erwarten ist.
Dem Saarland selbst bleibt zu wünschen, dass sich der dortige Gesetzgeber dazu entschließt, die vom OVG Saarlouis zu Recht eingeführte ungeschriebene Voraussetzung für die Zulässigkeit der Grundwasserabgabe in das Gesetz hineinzuschreiben. Ansonsten wäre das Gesetz nur unter Hinzuziehung dieser Entscheidung verständlich und hinreichend bestimmt.




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