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Anmerkung zu:BVerfG 1. Senat 1. Kammer, Nichtannahmebeschluss vom 04.06.2020 - 1 BvR 2846/16
Autor:Dr. Thomas Harks, Vors. RiLSG
Erscheinungsdatum:08.10.2020
Quelle:juris Logo
Normen:§ 11 SGB 5, § 12 SGB 5, § 73 SGB 5, § 39 SGB 5, § 23 BVerfGG, § 92 BVerfGG, Art 2 GG, Art 19 GG, § 86b SGG, § 920 ZPO
Fundstelle:jurisPR-SozR 20/2020 Anm. 1
Herausgeber:Prof. Dr. Thomas Voelzke, Vizepräsident des BSG
Jutta Siefert, Ri'inBSG
Zitiervorschlag:Harks, jurisPR-SozR 20/2020 Anm. 1 Zitiervorschlag

Zum Nachrang der Folgenabwägung gegenüber der Prüfung der Erfolgsaussichten im einstweiligen Rechtsschutz



Orientierungssätze

1a. Aus Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG folgt regelmäßig kein verfassungsrechtlicher Anspruch gegen die Krankenkassen auf Bereitstellung bestimmter Gesundheitsleistungen (vgl. BVerfG, Beschl. v. 06.12.2005 - 1 BvR 347/98 - BVerfGE 115, 25, 44; BVerfG, Beschl. v. 05.03.1997 - 1 BvR 1071/95 Rn. 8). Es ist nicht zu beanstanden, dass die gesetzliche Krankenversicherung den Versicherten Leistungen nach Maßgabe eines allgemeinen Leistungskatalogs (§ 11 SGB V) unter Beachtung des Wirtschaftlichkeitsgebots (§ 12 SGB V) zur Verfügung stellt.
1b. Ein verfassungsunmittelbarer Anspruch auf eine bestimmte Krankenbehandlung kommt nur unter extremen Ausnahmebedingungen in Betracht. Es ist verfassungsrechtlich unbedenklich, die stationäre Krankenhausbehandlung nachrangig zu allen anderen Behandlungsformen, insbesondere ambulanter Krankenbehandlung, vorzusehen (§§ 73 Abs. 4 Satz 1, 39 Abs. 1 Satz 2 SGB V).
2. Entscheidungen im fachgerichtlichen Eilverfahren können sowohl auf eine Folgenabwägung als auch auf eine summarische Prüfung der Erfolgsaussichten in der Hauptsache gestützt werden (vgl. BVerfG, Beschl. v. 12.05.2005 - 1 BvR 569/05 - BVerfGK 5, 237, 242; BVerfG, Beschl. v. 06.02.2013 - 1 BvR 2366/12 - BVerfGK 20, 196, 197). Die Folgenabwägung steht unter der Bedingung, dass eine der drohenden Grundrechtsverletzung entsprechende Klärung der Sach- und Rechtslage - etwa wegen der Kürze der Zeit - im Eilverfahren nicht möglich ist.
3. Hier: Unzulässige, da nicht hinreichend begründete Verfassungsbeschwerde bzgl. der Bewilligung einer stationären Krankenbehandlung in einem auf umweltmedizinische Erkrankungen spezialisierten Krankenhaus durch die gesetzliche Krankenversicherung. Die Beschwerdeführerin hat nicht aufgezeigt, dass die Voraussetzungen für einen verfassungsunmittelbaren Anspruch auf die begehrte Form der Krankheitsbehandlung vorliegen. Ebenso wenig ist dargelegt, dass die angegriffenen Entscheidungen gegen die verfassungsrechtlichen Vorgaben für das fachgerichtliche Eilverfahren verstoßen haben (wird jeweils ausgeführt).



A.
Problemstellung
Das BVerfG geht in ständiger Rechtsprechung davon aus, dass die Sozialgerichte eine Entscheidung über den Erlass einer einstweiligen Anordnung entweder auf eine Prüfung der Erfolgsaussichten in der Hauptsache oder auf eine Folgenabwägung stützen können. Mit Beschluss vom 04.06.2020 hat sich die 1. Kammer des Ersten Senats des BVerfG dazu geäußert, in welchem Verhältnis diese beiden möglichen Vorgehensweisen oder Prüfungsmaßstäbe zueinander stehen.


B.
Inhalt und Gegenstand der Entscheidung
Im Ausgangsverfahren begehrte die Beschwerdeführerin eine einstweilige Anordnung, mit der ihre Krankenkasse verpflichtet werden sollte, ihr eine bestimmte stationäre Krankenbehandlung zu bewilligen. Sowohl vor dem Sozial- als auch vor dem Landessozialgericht hatte sie damit keinen Erfolg. Beide Gerichte stützten ihre ablehnenden bzw. zurückweisenden Entscheidungen auf eine Folgenabwägung, weil eine vollständige Klärung der Sach- und Rechtslage im Eilverfahren nicht möglich sei. Das Landessozialgericht verwies auf die Notwendigkeit zeitintensiver Aufklärungsmaßnahmen, insbesondere darauf, dass das Sozialgericht im Hauptsacheverfahren bereits die Einholung eines Sachverständigengutachtens beschlossen hatte. Die deshalb durchgeführte Folgenabwägung führe nicht zu der begehrten einstweiligen Anordnung, weil sich die Gesundheitssituation der Beschwerdeführerin durch ein Abwarten des Hauptsacheverfahrens nicht verschlechtere und keine notfallähnliche Akuterkrankung vorliege, die eine unmittelbare Behandlung notwendig mache.
Mit ihrer Verfassungsbeschwerde hat die Beschwerdeführerin zum einen eine Verletzung ihres Grundrechts auf Leben und körperliche Unversehrtheit (Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG) gerügt. Zum anderen hat sie eine Verletzung ihres Rechts auf effektiven Rechtsschutz (Art. 19 Abs. 4 GG) geltend gemacht, weil die Sozialgerichte sich statt einer Sachaufklärung auf eine Folgenabwägung zurückgezogen hätten.
Das BVerfG hat die Verfassungsbeschwerde nicht zur Entscheidung angenommen.
Die Beschwerdeführerin habe die Möglichkeit einer Grundrechtsverletzung nicht hinreichend substantiiert dargelegt, deshalb sei die Verfassungsbeschwerde unzulässig (§§ 23 Abs. 1 Satz 2, 92 BVerfGG).
Wegen der gerügten Verletzung von Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG hebt das BVerfG unter Verweis auf den sog. Nikolaus-Beschluss (BVerfG, Beschl. v. 06.12.2005 - 1 BvR 347/98 - BVerfGE 115, 25, 44 f.) den extremen Ausnahmecharakter eines verfassungsunmittelbaren Anspruchs auf eine bestimmte Krankenbehandlung hervor. Damit habe die Beschwerdeführerin sich in ihrer Verfassungsbeschwerde nicht auseinandergesetzt.
Zu der von der Beschwerdeführerin beanstandeten Folgenabwägung führt das BVerfG aus: Die Gewährung effektiven Rechtsschutzes verlange grundsätzlich die Möglichkeit eines Eilverfahrens, wenn ansonsten dem Betroffenen eine erhebliche, über Randbereiche hinausgehende Verletzung in seinen Rechten drohe, die durch die Entscheidung in der Hauptsache nicht mehr beseitigt werden könne. Hierbei sei anerkannt, dass Entscheidungen im fachgerichtlichen Eilverfahren sowohl auf eine Folgenabwägung als auch auf eine summarische Prüfung der Erfolgsaussichten in der Hauptsache gestützt werden könnten. Die Folgenabwägung stehe „unter der Bedingung, dass eine der drohenden Grundrechtsverletzung entsprechende Klärung der Sach- und Rechtslage im Eilverfahren nicht möglich" sei. Die Kürze der zur Verfügung stehenden Zeit sei hierfür der klassische Fall.
Im konkreten Verfahren seien das Sozial- und das Landessozialgericht aufgrund der zeitintensiven Sachverhaltsaufklärung vertretbar davon ausgegangen, dass eine vollständige Klärung der Sach- und Rechtslage im Eilverfahren nicht möglich gewesen sei. Die Beschwerdeführerin habe auch nicht aufgezeigt, dass die Gerichte ihre grundrechtlichen Belange nicht ausreichend in die Folgenabwägung eingestellt hätten. Insbesondere hätten sie nicht die Schutzpflicht verkannt, die aus dem Rechtsgut der körperlichen Unversehrtheit abgeleitet werde. Der Annahme der Gerichte, dass sich ihre Gesundheitssituation durch ein Abwarten des Hauptsacheverfahrens nicht verschlechtere und keine notfallähnliche Akuterkrankung vorliege, sei die Beschwerdeführerin mit ihrer Verfassungsbeschwerde nicht substantiiert entgegengetreten.


C.
Kontext der Entscheidung
Der auf den ersten Blick sehr unscheinbare Kammerbeschluss fasst im Wesentlichen die bekannten verfassungsrechtlichen Vorgaben für den einstweiligen Rechtsschutz kurz zusammen. Darüber hinaus enthält er allerdings – eher beiläufig – eine Klarstellung zum Verhältnis der beiden alternativ in Betracht kommenden Prüfungsmaßstäbe: Erfolgsaussichten in der Hauptsache und Folgenabwägung.
In den regelmäßig verwendeten Textbausteinen des BVerfG zu Art. 19 Abs. 4 GG heißt es, fachgerichtliche Entscheidungen des einstweiligen Rechtsschutzes dürften „sowohl auf eine Folgenabwägung wie auch auf eine summarische Prüfung der Erfolgsaussichten in der Hauptsache gestützt werden“ (vgl. nur BVerfG, Beschl. v. 13.04.2010 - 1 BvR 216/07 - BVerfGE 126, 1, 28). Wie sich diese beiden alternativ zulässigen Prüfungsmaßstäbe zueinander verhalten, bleibt aber in vielen Entscheidungen offen oder wird lediglich angedeutet.
Vor allem eine Kammerentscheidung aus dem Jahr 2005 zum Eilrechtschutz im Bereich des SGB II (BVerfG, Beschl. v. 12.05.2005 - 1 BvR 569/05) hatte dazu geführt, dass Sozialgerichte in etlichen Fällen auf eine weitere Aufklärung des Sachverhalts verzichteten und auf Grundlage einer Folgenabwägung einstweilige Anordnungen erließen (vgl. dazu Burkiczak, SGb 2015, 151; Schreiber in: Modrzejewski/Naumann, Linien der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts, Bd. 5, 2019, 487, 500 f.). Dieses Vorgehen ist zu Recht kritisiert worden. Das Konzept der Folgenabwägung lässt sich zwar mit einigem Begründungsaufwand dogmatisch in den durch § 86b Abs. 2 SGG, § 920 Abs. 2 ZPO gesteckten Rahmen einfügen (vgl. dazu Harks in: Hennig, SGG, § 86b Rn. 147, Stand: 01/2020). Sie muss aber die rechtfertigungsbedürftige Ausnahme bleiben. Der gesetzliche Regelfall ist – auch in grundrechtssensiblen Bereichen wie dem Grundsicherungsrecht – die Prüfung der Erfolgsaussichten.
Das hat nun auch das BVerfG im vorliegenden Beschluss klargestellt, in dem es ausgeführt hat, die Entscheidung auf Grundlage einer Folgenabwägung stehe „unter der Bedingung, dass eine der drohenden Grundrechtsverletzung entsprechende Klärung der Sach- und Rechtslage im Eilverfahren nicht möglich ist“. Zwar waren bereits einige frühere Kammerentscheidungen in diesem Sinne interpretiert worden (vgl. Burkiczak, a.a.O., S. 153; Burkiczak, NZS 2017, 75). Allerdings fand sich der Nachrang der Folgenabwägung gegenüber der Prüfung der Erfolgsaussichten dort nie in dieser Deutlichkeit. So hieß es etwa 2013, eine Entscheidung auf Grundlage einer Folgenabwägung sei „von Verfassungs wegen nicht zu beanstanden“, wenn „eine der drohenden Grundrechtsverletzung entsprechende Klärung der Sach- und Rechtslage im Eilverfahren nicht möglich“ sei (BVerfG, Beschl. v. 06.02.2013 - 1 BvR 2366/12 Rn. 3). Der Umkehrschluss, dass sie in anderen Fällen wohl zu beanstanden sei, schien zwar nahezuliegen, war aber nicht zwingend. Etwas konkreter ist 2016 eine Kammer des BVerfG geworden, als sie beanstandet hat, im Ausgangsverfahren habe sich das Oberverwaltungsgericht „auf eine Folgenabwägung zurückgezogen, ohne zuvor zu versuchen, dem verfassungsrechtlichen Gebot der tatsächlichen und rechtlichen Durchdringung des Falles angesichts der drohenden Schaffung vollendeter Tatsachen nach Möglichkeit gerecht zu werden“ (BVerfG, Beschl. v. 14.09.2016 - 1 BvR 1335/13 Rn. 22). Allerdings musste man bei der Würdigung dieser Entscheidung berücksichtigen, dass der Verzicht auf eine sachliche Prüfung und die stattdessen vorgenommene Folgenabwägung im konkreten Fall zulasten des Grundrechtsträgers gegangen waren (vgl. Schreiber, a.a.O., S. 503). Deshalb konnte man auch hier zumindest nicht zwingend folgern, dass eine Folgenabwägung zu seinen Gunsten ebenfalls voraussetzt, dass eine ausreichende Prüfung der Erfolgsaussichten nicht möglich ist. Dies hat das BVerfG nun mit dem vorliegenden Beschluss klargestellt. Zum Beleg seiner Aussage verweist es übrigens auf die Kammerentscheidung zum SGB II aus dem Jahr 2005, was nicht einer gewissen Ironie entbehrt. Offengelassen hat es, ob es das von ihm zu Recht angenommene Rangverhältnis aus dem Verfassungsrecht herleitet oder aus den einfachgesetzlichen Vorgaben des Prozessrechts.
Eine ganz andere Frage ist, welches Maß an richterlicher Gewissheit die gegenüber der Folgenabwägung vorrangige, „der drohenden Grundrechtsverletzung entsprechende“ Klärung der Sach- und Rechtslage eigentlich erfordert. Die etablierte Formel des BVerfG lautet: Grundsätzlich ist bei der Entscheidung über die Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes eine summarische Prüfung verfassungsrechtlich unbedenklich; die notwendige Prüfungsintensität steigt jedoch mit der drohenden Rechtsverletzung, die bis dahin reichen kann, dass die Gerichte unter besonderen Umständen dazu verpflichtet sein können, die Sach- und Rechtslage nicht nur summarisch, sondern „abschließend“ zu prüfen (BVerfG, Beschl. v. 14.09.2016 - 1 BvR 1335/13 Rn. 20; krit.: Heinemann, NVwZ 2019, 517). Letzteres soll dann gelten, wenn das Eilverfahren faktisch die Funktion des Hauptsachverfahrens übernimmt, weil bei Versagung des einstweiligen Rechtsschutzes eine später nicht mehr zu beseitigende, unzumutbare Grundrechtsrechtverletzung droht. Nicht abschließend geklärt ist jedoch, unter welchen konkreten Voraussetzungen das BVerfG eine solche Situation annimmt und was der von ihm selbst mitunter in Anführungszeichen gesetzte Begriff der „abschließenden“ Prüfung eigentlich genau bedeutet. Teils lässt das Gericht auch im grundrechtssensiblen Bereich der Existenzsicherung eine summarische Prüfung ausreichen (vgl. BVerfG, Beschl. v. 06.08.2014 - 1 BvR 1453/12 Rn. 12). Teils spricht es statt von einer „abschließenden“ nur von einer „eingehenden“ Prüfung (BVerfG, Beschl. v. 14.03.2019 - 1 BvR 169/19 Rn. 15). Auch für die „abschließende“ Prüfung einer hoch streitigen Rechtsfrage soll „eine – zumindest knappe – Auseinandersetzung mit dem Meinungsstand“ ausreichen (vgl. BVerfG, Beschl. v. 08.07.2020 - 1 BvR 1094/20 Rn. 12 m.w.N.). Andererseits spricht das BVerfG nicht nur in seiner SGB II-Entscheidung aus dem Jahr 2005, sondern auch in zahlreichen aktuellen Beschlüssen vom ggf. bestehenden Erfordernis einer „vollständige[n] Aufklärung der Sach- und Rechtslage“ im Eilverfahren (vgl. nur BVerfG, Beschl. v. 12.05.2005 - 1 BvR 569/05 Rn. 26; BVerfG, Beschl. v. 20.11.2018 - 2 BvR 80/18 Rn. 8; BVerfG, Beschl. v. 08.07.2020 - 1 BvR 932/20 Rn. 11).
Zumindest ein wenig abgemildert werden die daraus resultierenden Unwägbarkeiten dadurch, dass das BVerfG den Fachgerichten einen gewissen Einschätzungsspielraum zubilligt. Dies gilt zum einen für die Frage, ob sie eine hinreichende Sachverhaltsaufklärung im Eilverfahren für möglich halten. So hat das BVerfG im vorliegenden Fall die Annahme des Landessozialgerichts, dass dies nicht möglich sei, lediglich auf ihre Vertretbarkeit geprüft. Zum anderen geht es auch für die Entscheidung entweder für eine Prüfung der Erfolgsaussichten oder für eine Folgenabwägung erkennbar von einem Spielraum der Instanzgerichte aus. So formuliert es immer wieder, dass die Gerichte die Sach- und Rechtslage dann ggf. abschließend prüfen müssten, wenn sie sich an den Erfolgsaussichten der Hauptsache orientieren „wollen“ (vgl. nur BVerfG, Beschl. v. 26.06.2018 - 1 BvR 733/18 Rn. 3; BVerfG, Beschl. v. 20.05.2020 - 1 BvR 2289/19 Rn. 9; vgl. auch bereits BVerfG, Beschl. v. 22.11.2002 - 1 BvR 1586/02 Rn. 9).


D.
Auswirkungen für die Praxis
Bei Entscheidungen über den Erlass einer einstweiligen Anordnung haben die Gerichte sich vorrangig an den Erfolgsaussichten in der Hauptsache zu orientieren. Nur dann, wenn eine – den verfassungsrechtlichen Anforderungen des Einzelfalls entsprechende – ausreichende Durchdringung der Sach- und Rechtslage im Eilverfahren nicht möglich ist, darf und muss eine Entscheidung auf Grundlage einer Folgenabwägung ergehen.




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