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Anmerkung zu:BVerfG 1. Senat 3. Kammer, Ablehnung einstweilige Anordnung vom 10.03.2020 - 1 BvQ 15/20
Autor:Prof. Dr. Thomas Dünchheim, RA
Erscheinungsdatum:07.05.2020
Quelle:juris Logo
Normen:§ 17 OWiG 1968, § 47 OWiG 1968, § 32 BVerfGG, § 839 BGB, Art 34 GG, Art 72 GG, Art 74 GG, Art 14 GG, § 556d BGB
Fundstelle:jurisPR-ÖffBauR 5/2020 Anm. 1
Herausgeber:Prof. Dr. Johannes Handschumacher, RA und FA für Bau- und Architektenrecht
Zitiervorschlag:Dünchheim, jurisPR-ÖffBauR 5/2020 Anm. 1 Zitiervorschlag

Erfolgloser Eilantrag gegen Berliner „Mietendeckel“



Orientierungssätze zur Anmerkung

1. Wird die Aussetzung des Vollzugs eines Gesetzes begehrt, ist bei der Folgenabwägung ein besonders strenger Maßstab anzulegen. Müssen die für eine vorläufige Regelung sprechenden Gründe schon im Regelfall so schwer wiegen, dass sie den Erlass einer einstweiligen Anordnung unabdingbar machen, so müssen sie im Fall der begehrten Außervollzugsetzung eines Gesetzes darüber hinaus besonderes Gewicht haben. Insoweit ist von entscheidender Bedeutung, ob die Nachteile irreversibel oder nur sehr erschwert revidierbar sind, um das Aussetzungsinteresse durchschlagen zu lassen.
2. Die Frage, ob das Land Berlin die Kompetenz besaß, das MietBegrG BE einzuführen, muss als offen bezeichnet werden.
3. Es besteht aus Gründen der Subsidiarität keine Verpflichtung, vorab um fachrechtlichen Rechtsschutz nachzusuchen, wenn die beabsichtigte Rechtssatzverfassungsbeschwerde allein spezifisch verfassungsrechtliche Fragen aufwirft, die das BVerfG beantworten kann, ohne dass von einer vorausgegangenen fachgerichtlichen Prüfung verbesserte Entscheidungsgrundlagen zu erwarten wären.



A.
Problemstellung
Die vorliegende Entscheidung entstammt der derzeit hoch umstrittenen Thematik, ob und inwieweit die Länder eigene Gesetze zur Regulierung der Wohnraummietkosten erlassen können. Das Land Berlin hat diesen Schritt als erstes gewagt und am 11.02.2020 das Gesetz zur Mietenbegrenzung im Wohnungswesen (MietenWoG Bln, in Kraft getreten am 23.02.2020) beschlossen, welches selbstständig neben die sog. „Mietpreisbremse“ (besser: „Mietpreisbegrenzung“) aus den §§ 556d ff. BGB tritt. Zwar entscheidet das BVerfG im Eilverfahren ohne summarische Prüfung, es lässt jedoch Zweifel an der Verfassungsmäßigkeit des „Berliner Mietendeckels“ erkennen. Gleichzeitig betont das BVerfG abermals die hohen Hürden für den Erlass einer einstweiligen Anordnung nach § 32 Abs. 1 BVerfGG, insbesondere für die Aussetzung des Vollzugs eines Gesetzes.


B.
Inhalt und Gegenstand der Entscheidung
Die Antragsteller wenden sich mit ihrem Eilantrag nach § 32 Abs. 1 BVerfGG (ausschließlich) gegen die Bußgeldvorschriften in § 11 Abs. 1 Nr. 2 bis 5, Abs. 2 MietenWoG Bln. Das MietenWoG Bln friert zum einen die Mieten ein, wie sie am 18.06.2019 in bestehenden Mietverhältnissen geschuldet waren oder wie sie bei Neu- und Wiedervermietungen nach dem 18.06.2019 vereinbart wurden (§ 3 MietenWoG Bln). Bei Neu- oder Erstvermietungen darf die Miete gemäß § 4 MietenWoG Bln die Höchstgrenzen in den §§ 6, 7 MietenWoG Bln nicht überschreiten. Ab dem 23.11.2020 dürfen die Mieten in allen Mietverhältnissen diese Höchstgrenze nicht um mehr als 20% übersteigen (§ 5 Abs. 1 Satz 1 MietenWoG Bln), wenn dies nicht im Einzelfall nach § 8 MietenWoG Bln genehmigt wurde. § 6 MietenWoG Bln regelt die Höchstmiete in Abhängigkeit von der erstmaligen Bezugsfähigkeit und der Ausstattung, während § 7 eine Mieterhöhung nach durchgeführter Modernisierung ermöglicht, was der Investitionsbank Berlin anzuzeigen ist. Ordnungswidrig nach den angegriffenen Regelungen des § 11 Abs. 1 Nr. 2 bis 5, Abs. 2 MietenWoG Bln handelt, wer vorsätzlich oder fahrlässig die nach den §§ 3 Abs. 1 Satz 4, 6 Abs. 4 MietenWoG Bln geschuldeten Auskünfte über die Bestandsmiete bzw. die Umstände zur Berechnung der Höchstmiete nicht, nicht richtig oder nicht vollständig vornimmt bzw. erteilt, wer ohne Genehmigung eine zu hohe Miete fordert oder entgegennimmt oder wer eine Anzeige an die Investitionsbank nicht, nicht richtig oder unvollständig vornimmt. Gemäß § 11 Abs. 2 MietenWoG Bln können Ordnungswidrigkeiten mit einer Geldbuße von bis zu 500.000 Euro geahndet werden (bei fahrlässigem Verstoß allerdings nach § 17 Abs. 2 OWiG nur bis zu 250.000 Euro).
Das BVerfG hat den Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung abgelehnt.
Die vorgetragenen Argumente gegen eine Verfassungsmäßigkeit hätten im Eilverfahren grundsätzlich außer Betracht zu bleiben, es sei denn, die Verfassungsbeschwerde erwiese sich von vornherein als offensichtlich unzulässig oder unbegründet. Hier sei die noch einzulegende Verfassungsbeschwerde zwar weder offensichtlich unzulässig noch offensichtlich unbegründet, die vorgenommene Folgenabwägung falle jedoch zulasten der Antragsteller aus. Die Antragsteller seien durch die angegriffenen Vorschriften selbst, gegenwärtig und zumindest überwiegend auch unmittelbar betroffen. Auch aus dem Grundsatz der Subsidiarität der Verfassungsbeschwerde ergebe sich zumindest keine offensichtliche Unzulässigkeit, da vorliegend allein spezifisch verfassungsrechtliche Fragen zu klären seien und von einer vorherigen fachgerichtlichen Prüfung keine verbesserte Entscheidungsgrundlage zu erwarten sei. Die Verfassungsbeschwerde sei auch nicht offensichtlich unbegründet, da die Frage der Gesetzgebungskompetenz des Landes Berlin nicht abschließend beantwortet werden könne.
In der Folgenabwägung kommt das BVerfG zu dem Schluss, dass die Nachteile bei einer vorläufigen Anwendung des MietenWoG Bln zwar von besonderem Gewicht seien, in Ausmaß und Schwere die Nachteile einer vorläufigen Außerkraftsetzung aber nicht deutlich überwögen. Die Bußgeldvorschriften stellten ein Risiko bei der Wahrnehmung der Eigentümerinteressen der Vermieter dar, weil sie mehrere Mitteilungspflichten und das Einziehen einer zu hohen Miete umfassten und die Höhe der Geldbuße eine empfindliche Sanktion darstellen könne. Zu beachten sei aber insbesondere, dass vergleichbare Mitteilungspflichten und Umstände zur Mietpreisermittlung derzeit schon nach den §§ 556d ff. BGB gälten. Außerdem eröffne das Opportunitätsprinzip gemäß § 47 Abs. 1 Satz 1 OWiG die Möglichkeit, von der Verfolgung erkennbar überforderter Vermieter abzusehen. Würden die Bußgeldvorschriften hingegen ausgesetzt, entfiele der Druck auf die Vermieter, den Verpflichtungen auch wirklich nachzukommen, was diese auch ihrerseits eingeräumt hätten. Es sei ferner davon auszugehen, dass die Mieter in Zeiten erheblicher Wohnungsknappheit oder auch aufgrund Unwissenheit häufig von der Geltendmachung ihrer Rechte absähen. Schließlich erfordere eine behördliche Durchsetzung der gesetzlichen Pflichten im Wege der Verwaltungsvollstreckung in Anbetracht von ca. 1,5 Millionen betroffener Wohnungen einen erheblichen Verwaltungsaufwand. Ohne die Bußgeldbewehrung würde die Durchsetzbarkeit daher erheblich leiden.
Vor dem Hintergrund des Gestaltungsspielraums des Gesetzgebers sei der Antrag daher abzulehnen. Anhaltspunkte für eine Existenzbedrohung oder irreversible Schäden, etwa durch einen notgedrungenen Verkauf der Wohnung, seien weder dargetan noch ersichtlich.


C.
Kontext der Entscheidung
Der Entscheidung des BVerfG ist grundsätzlich zuzustimmen.
Nach § 32 Abs. 1 BVerfGG kann das BVerfG im Streitfall einen Zustand durch einstweilige Anordnung vorläufig regeln, wenn dies zur Abwehr schwerer Nachteile, zur Verhinderung drohender Gewalt oder aus einem anderen wichtigen Grund zum gemeinen Wohl dringend geboten ist. Bei der Entscheidung vergleicht das BVerfG die Folgen einer unterlassenen Anordnung bei später festgestellter Verfassungswidrigkeit der Maßnahme mit denen bei erfolgter Anordnung und später festgestellter Verfassungsmäßigkeit (Folgenabwägung bzw. Doppelhypothese, vgl. BVerfG, Urt. v. 12.09.2012 - 2 BvR 1390/12 u.a. Rn. 191 m.w.N.). Bereits der Wortlaut zeigt die strengen Anforderungen für einen erfolgreichen Antrag auf (vgl. BVerfG, Urt. v. 12.09.2012 - 2 BvR 1390/12 u.a. Rn. 190). Es entspricht ferner ständiger Rechtsprechung des BVerfG, dass die Gründe, die den Erlass einer einstweiligen Anordnung unabdingbar machen, bei der Außervollzugsetzung eines Gesetzes zusätzlich besonderes Gewicht haben müssen (BVerfG, Beschl. v. 22.03.2005 - 1 BvQ 2/05, 1 BvR 2357/04, Rn. 45, st. Rspr.). Insofern ist die Entscheidung des BVerfG überzeugend. Es ist den Vermietern zumutbar, sich bis zu einer Entscheidung über die Verfassungsmäßigkeit des MietenWoG Bln an die Mietpreisgrenzen zu halten. Sofern tatsächlich eine Existenzgefährdung droht, besteht immer noch die Möglichkeit der Ausnahmegenehmigung nach § 8 MietenWoG Bln. Ohne die Bußgeldvorschriften, das geben die Antragsteller offen zu, würden die Mieten einfach wie gewünscht eingezogen. Mehr als die bereicherungsrechtliche Rückforderung zu viel gezahlter Miete oder die Durchsetzung des Gesetzes mittels Verwaltungszwangs wäre nicht zu befürchten. Der gesetzgeberische Wille wäre bis zur Entscheidung des BVerfG praktisch ausgesetzt, da kein Anreiz bestünde, sich an die Vorgaben zu halten.
Offen bleibt jedoch die Frage, ob und wie Vermieter, denen durch das gesetzliche Verbot ein höherer Gewinn entgangen ist, im Falle der Verfassungswidrigkeit des MietenWoG Bln diesen ersetzt verlangen können. Ein Amtshaftungsanspruch aus § 839 BGB i.V.m. Art. 34 GG gegen das Land Berlin scheitert bereits daran, dass für legislatives Unrecht grundsätzlich nicht gehaftet wird (st. Rspr., vgl. z.B. BGH, Beschl. v. 11.03.1993 - III ZR 110/92 Rn. 6). Es ist aber auch nicht ersichtlich, auf welcher Grundlage die Mieter bei einem gültigen Mietvertrag Miete nachzahlen müssten. Insofern ist ein irreversibler Schaden, in welcher Höhe auch immer, zumindest nicht ganz von der Hand zu weisen. Das BVerfG verweist hier lediglich auf die Möglichkeit, bei Neuvermietungen nach Verfassungswidrigkeit wieder eine höhere Miete zu fordern.
Zur umstrittenen Zulässigkeit von landesrechtlichen Mietpreisbegrenzungen gibt das BVerfG, bedingt durch die fehlende Prüfung der Erfolgsaussichten in der Hauptsache (vgl. dazu Graßhof in: Maunz u.a., BVerfGG, 57. Erg.-Lfg. 2019, § 32 Rn. 83 f.) lediglich zu verstehen, dass es die formelle Verfassungswidrigkeit jedenfalls nicht für offensichtlich ausgeschlossen hält.
Richtigerweise ist die Gesetzgebungskompetenz des Landes Berlin für das MietenWoG Bln abzulehnen, so dass das Gesetz formell verfassungswidrig ist. Der Bund hat von seiner konkurrierenden Gesetzgebungskompetenz für das bürgerliche Recht gemäß Art. 74 Abs. 1 Nr. 1 GG durch die Einführung der Mietpreisbegrenzung im BGB im Rahmen des Mietrechtsnovellierungsgesetzes zulässigerweise bereits erschöpfend Gebrauch gemacht (vgl. LG Berlin, Beschl. v. 12.03.2020 - 67 S 274/19 Rn. 22; Wolfers/Opper, DVBl 2019, 1446, 1447; Papier, Landeskompetenz zur Einführung eines sogenannten Mietendeckels?, Rechtsgutachtliche Stellungnahme im Auftrag des Bundesverbandes deutscher Wohnungs- und Immobilienunternehmen e.V. - GdW, 09/2019, S. 8, 9). Selbst wenn es, wie vereinzelt angenommen (vgl. Mayer/Artz, Öffentlich-rechtliche und privatrechtliche Aspekte eines „Mietendeckels“ für das Land Berlin, Rechtsgutachten für die Fraktion der SPD im Abgeordnetenhaus von Berlin, 16.03.2019, S. 15; Weber, JZ 2018, 1022), eine Regelungskompetenz für die Länder gäbe (hier wird vor allem auf die mittlerweile auf die Länder übergegangene Kompetenz zur Regelung des „Wohnungswesens“ nach Art. 74 Abs. 1 Nr. 18 GG a.F. verwiesen), wäre aufgrund der umfassenden und abschließenden Regelungen durch den Bundesgesetzgeber kein Raum für ergänzende Regelungen zu Mietpreisgrenzen.
Die Sperrwirkung der Bundesgesetzgebung folgt aus Art. 72 Abs. 1 GG. Nach dieser Regelung haben die Länder die Befugnis zur Gesetzgebung nur, „solange und soweit der Bund von seiner Gesetzgebungskompetenz nicht durch Gesetz Gebrauch gemacht hat“. Hieraus folgt, dass die Länder ihr Recht zur Gesetzgebung in dem Zeitpunkt und in dem Umfang verlieren, in dem der Bund eine ihm zugewiesene Gesetzgebungskompetenz zulässigerweise durch Gesetz in Anspruch genommen hat (vgl. Uhle in: Maunz/Dürig, GG, 88. Erg.-Lfg. 2019, Art. 72 Rn. 78). Dies ist bei der Mietpreisbegrenzung der Fall. Nach der Rechtsprechung des BVerfG umfasst die Befugnis zur Regelung des bürgerlichen Rechts alle Normen, die herkömmlicherweise dem Zivilrecht zugerechnet werden (vgl. BVerfG, Beschl. v. 29.06.2016 - 1 BvR 1015/15 Rn. 54, unter Verweis auf BVerfG, Beschl. v. 21.07.2010 - 1 BvL 8/07 m.w.N.). Damit geht es im Wesentlichen um die Ordnung der Individualrechtsverhältnisse (BVerfG, Beschl. v. 29.06.2016 - 1 BvR 1015/15 Rn. 54). Die Vorschriften des Mietrechtsnovellierungsgesetzes zur Mietpreisbegrenzung zählen hiernach zum bürgerlichen Recht i.S.d. Art. 74 Abs. 1 Nr. 1 GG. Der durch § 556d Abs. 1 BGB bewirkte gesetzgeberische Eingriff findet unmittelbar im Privatrecht, nämlich im Miet- und Vertragswesen des BGB statt. Individual-vertragsrechtlich betrachtet handelt es sich um eine Begrenzung der privatautonomen Preisfreiheit beider Mietvertragsparteien. Im Schrifttum ist anerkannt, dass soziales Mietrecht dem bürgerlichen Recht zuzuordnen ist (vgl. Papier, Landeskompetenz zur Einführung eines sogenannten Mietendeckels?, Rechtsgutachtliche Stellungnahme im Auftrag des Bundesverbandes deutscher Wohnungs- und Immobilienunternehmen e.V. - GdW, 09/2019, S. 6; Degenhart in: Sachs, GG, 8. Aufl. 2018, Art. 74 Rn. 81). Bei der gebotenen Gesamtwürdigung des betreffenden Normenkomplexes bestehen keine Zweifel daran, dass der Bundesgesetzgeber das Mietpreisrecht in angespannten Wohnungsmärkten umfassend und lückenlos regeln und allein die Bestimmung der Gebiete mit angespannten Wohnungsmärkten auf die Länder delegieren wollte. Somit besteht für landesrechtliche Mietpreisregelungen kein Raum mehr.
Auch die materielle Verfassungsmäßigkeit des Berliner Mietendeckels ist zumindest zweifelhaft. Schon hinsichtlich der zivilrechtlichen Mietpreisbegrenzung hat es kritische Stimmen gegeben (vgl. insb. LG Berlin, Beschl. v. 07.12.2017 - 67 S 218/17 - NZM 2018, 118 m. Anm. Hamer/Schuldt). Dementsprechend kommt auch beim Berliner Mietendeckel vor allem ein Verstoß gegen die Eigentumsfreiheit der Vermieter nach Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG in Betracht (vgl. dazu Wolfers/Opper, DVBl 2019, 1446, 1449 f.). Das BVerfG hat die Verfassungsmäßigkeit der zivilrechtlichen Mietpreisbegrenzung hingegen im Rahmen einer Verfassungsbeschwerde bereits bejaht (BVerfG, Beschl. v. 18.07.2019 - 1 BvL 1/18, 1 BvL 4/18, 1 BvR 1595/18). Ob die Unterschiede zwischen den Regelungen des MietenWoG Bln und den §§ 556d ff. BGB eine anderslautende Entscheidung des BVerfG begründen können, ist fraglich. So hat das BVerfG die vorliegend gerügte Verletzung der Eigentumsgarantie nicht einmal mehr angesprochen.


D.
Auswirkungen für die Praxis
Durch die vorliegende Entscheidung sind Vermieter in Berlin gehalten, zunächst sorgfältig auf die Einhaltung der Vorschriften des MietenWoG Bln zu achten, bis eine inhaltliche Entscheidung zur Verfassungsmäßigkeit des Berliner Mietendeckels ergeht. Entsprechende Klageverfahren werden nicht lange auf sich warten lassen (vgl. z.B. Vorlagebeschluss des LG Berlin, Beschl. v. 12.03.2020 - 67 S 274/19; außerdem sind Normenkontrollanträge der Berliner CDU-Fraktion vor dem VerfGH Berlin sowie der Bundestagsfraktionen von CDU und FDP vor dem BVerfG geplant, vgl. Croyé, Zeit Online v. 11.02.2020, abrufbar unter: https://www.zeit.de/wirtschaft/2020-02/berlin-mietendeckel-gesetz-verfassungsklage-wohnungsmarkt-immobilien, abgerufen am 20.03.2020). Sollte sich das MietenWoG Bln entsprechend der hier vertretenen Auffassung als verfassungswidrig erweisen, stellt sich unmittelbar das o.g. Problem der Erstattung entgangenen Gewinns. Bis dahin sind die anderen Bundesländer gut beraten, die weitere Entwicklung um den Berliner Mietendeckel abzuwarten, bevor sie eigene Regelungen erlassen.




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