Anmerkung zu:BVerwG 4. Senat, Urteil vom 01.11.2018 - 4 C 5/17
Autor:Dr. Thomas Markpert, RA
Erscheinungsdatum:07.02.2019
Quelle:juris Logo
Normen:§ 33 BBauG, § 30 BBauG, § 1 BBauG, § 35 BBauG
Fundstelle:jurisPR-ÖffBauR 2/2019 Anm. 1
Herausgeber:Prof. Dr. Johannes Handschumacher, RA und FA für Bau- und Architektenrecht
Zitiervorschlag:Markpert, jurisPR-ÖffBauR 2/2019 Anm. 1 Zitiervorschlag

Keine Anwendung einer für den Außenbereich geschaffenen Privilegierung bei Aufstellung eines Bebauungsplans



Leitsätze

1. Der Privilegierung nach § 35 Abs. 1 Nr. 4 Halbsatz 1 BauGB steht bei gewerblichen Tierhaltungsanlagen nicht entgegen, dass es sich bei diesen - jedenfalls in Teilen des Bundesgebiets - um Massenphänomene handeln dürfte.
2. Eine Privilegierung nach § 35 Abs. 1 Nr. 4 Halbsatz 1 BauGB scheidet grundsätzlich aus, wenn die Gemeinde von ihrer Planungshoheit im Wege der Bebauungsplanung Gebrauch gemacht und auf dieser Grundlage die rechtliche und tatsächliche Möglichkeit zur Realisierung des Vorhabens nach Maßgabe des § 30 BauGB eröffnet hat.



A.
Problemstellung
Die Zulässigkeit von gewerblicher Tierhaltung strahlt weit über die juristische Fachwelt in die breite Öffentlichkeit hinaus. Für viele Interessengruppen, gleich welcher Art, ist das Thema unter ganz verschiedenen Gesichtspunkten von Bedeutung, besonders dann, wenn die Zahl der gehaltenen Tiere in einer Anlage sehr groß ist. Häufig beurteilt sich die bauplanungsrechtliche Zulässigkeit solcher Vorhaben mangels Innenbereichsverträglichkeit nach den Bestimmungen des § 35 BauGB, der im Grundsatz die größtmögliche (Ver-)Schonung des Außenbereichs bezweckt.
In der vorliegenden Entscheidung hatte sich das BVerwG mit dem Privilegierungstatbestand von § 35 Abs. 1 Nr. 4 HS. 1 BauGB auseinanderzusetzen – konkret hat es damit die Hürden für das Errichten „kleinerer“ Tierhaltungsanlagen genauer festgelegt.


B.
Inhalt und Gegenstand der Entscheidung
Der klagende Landwirt betreibt eine Hofstelle im Außenbereich der beigeladenen Gemeinde, auf der er Schweine hält. Er beabsichtigt den Neubau eines Sauenstalls sowie den Anbau eines Ferkelaufzuchtstalls. Er beansprucht dafür die Erteilung einer Baugenehmigung für gewerbliche Stallhaltung nach § 35 Abs. 1 Nr. 4 BauGB, die der Beklagte nicht erteilt hat. Nach erfolglosem Widerspruchsverfahren verfolgte der Kläger die Erteilung der Baugenehmigung vor dem VG Osnabrück weiter. Nach dem Standpunkt des Beklagten scheidet eine Privilegierung als gewerbliche Tierhaltung aus, weil die Gemeinde von ihrem Planungsrecht Gebrauch gemacht und so festgelegt habe, dass Vorhaben der gewerblichen Tierhaltung nach § 35 Abs. 1 Nr. 4 BauGB gerade nicht im Außenbereich, sondern nur in für sie festgesetzten Sondergebieten ausgeführt werden sollten. Vor dem Verwaltungsgericht und dem OVG Lüneburg hatte der Kläger Erfolg. Auf die durch den Beklagten angestrengte Revision hat das BVerwG die Sache zur anderweitigen Verhandlung an das Oberverwaltungsgericht zurückverwiesen.
Die Beigeladene hatte einen „Kriterienkatalog“ zur Steuerung der Ansiedlung gewerblicher Tierhaltungsanlagen im Gemeindegebiet beschlossen und dort bestimmte Voraussetzungen aufgestellt, unter denen Erweiterungsflächen für Tierhaltungsanlagen zulässig sein sollen. Nach diesem „Haselünner Modell“ stellt die Gemeinde im Falle der Erfüllung der Kriterien für das vom geplanten Vorhaben betroffene Grundstück einen (Angebots-)Bebauungsplan auf, in dem Vorgaben zur Art – in diesem Fall in Gestalt eines Sondergebietes für gewerbliche Tierhaltung – und zum Maß der baulichen Nutzung enthalten sind; außerdem erfolgen zugleich Anpassungen des Flächennutzungsplans. Die mit diesem Modell verbundene Erwartungshaltung der Gemeinde besteht in einem Rückgang der Errichtung gewerblicher Tierhaltungsanlagen im unbeplanten Außenbereich.
Für das in Rede stehende Vorhaben des Klägers sind die Bestimmungen des § 35 Abs. 1 Nr. 4 BauGB einschlägig. Danach kommt eine Privilegierung des Vorhabens grundsätzlich in Betracht, wenn es wegen seiner nachteiligen Wirkung auf die Umgebung nur im Außenbereich ausgeführt werden soll. Das OVG Lüneburg als Vorinstanz hat genau das angenommen, obwohl die Gemeinde dem Vorhaben entsprechende Sondergebiete in Bebauungsplänen vorgesehen hat. Diese Wertung teilt die Revisionsinstanz indessen nicht.
Zwar bestätigt das BVerwG das Oberverwaltungsgericht darin, dass die Anwendung des § 35 Abs. 1 Nr. 4 BauGB nicht an dem Bestehen der bloßen Möglichkeit einer förmlichen Planung scheitert, weil der Vorschrift – mit entsprechender Planung ließen sich nahezu alle Vorhaben ermöglichen – anderenfalls praktisch kein Anwendungsbereich mehr verbliebe. Der Privilegierung stehe auch nicht entgegen, dass es sich bei gewerblichen Tierhaltungsanlagen nicht selten um Massenphänomene handelt. Der Gesetzgeber habe die Entwicklung gesehen und bei Neufassung der Vorschrift in der Weise und mit dem Ergebnis berücksichtigt, dass nur solche gewerblichen Tierhaltungsanlagen, die der Pflicht zur Durchführung einer Umweltverträglichkeits(vor)prüfung unterfallen, von der Privilegierung ausgenommen sind.
Auf die Privilegierung kann sich der Kläger nach der Auffassung des BVerwG gleichwohl nicht berufen, weil das Merkmal, das Vorhaben solle „nur im Außenbereich ausgeführt werden“, nicht erfüllt ist. Das Gericht geht nach den feststehenden Umständen davon aus, dass sich der Kläger für sein Vorhaben auf die bereits durch die von der Gemeinde aufgestellten Bebauungspläne ausgewiesenen Sondergebiete für gewerbliche Tierhaltung verweisen lassen muss. Bei der Privilegierung nach § 35 Abs. 1 Nr. 4 HS. 1 BauGB sei unter anderem entscheidend, ob das Vorhaben unter Berücksichtigung der konkreten örtlichen Gegebenheiten nicht auch im Innenbereich ausgeführt werden kann. Es kommt somit darauf an, ob das Vorhaben in einem Gebiet nach § 30 BauGB oder nach § 34 BauGB oder im Fall der Aufstellung eines hierfür in Betracht kommenden Bebauungsplans nach § 33 BauGB zugelassen werden könnte. Entgegen der Auffassung des Oberverwaltungsgerichts, das die Überplanung einzelner im Außenbereich gelegener Flächen mit Sondergebieten für den Wegfall der Privilegierung nicht für ausreichend gehalten hat, führten die Planungen der Beigeladenen zum Ausschluss der Privilegierung. Dabei sei es zwar richtig, dass eine – bestimmte Nutzungsarten einschränkende – „Ausschlussplanung“ nicht zulässig sei. Eine Planung wie die der Beigeladenen ändere aber nichts daran, dass die ermöglichten Vorhaben in der freien Landschaft stünden und dort die Grundfunktionen des Außenbereichs – Erholung und Landwirtschaft – im Ansatz ebenso beeinträchtigten wie ungeplante Vorhaben.
Der nicht eröffnete Anwendungsbereich von § 35 Abs. 1 Nr. 4 HS. 1 BauGB im Falle der Bebauungsplanung nach § 30 BauGB gilt unabhängig von der Zuordnung zum Innen- oder Außenbereich. Entscheidend ist nach dem BVerwG, dass die Gemeinde von ihrer Planungshoheit im Wege der Bebauungsplanung Gebrauch gemacht und auf dieser Grundlage die rechtliche und tatsächliche Möglichkeit zur Realisierung des fraglichen Vorhabens nach Maßgabe des § 30 BauGB eröffnet hat. Unter diesen Voraussetzungen kann ein Vorhaben auch auf den Innenbereich verwiesen werden. Dafür streiten das Gebot der größtmöglichen Schonung des Außenbereichs und der Verhältnismäßigkeitsgrundsatz, der die Zumutbarkeit der Inanspruchnahme geeigneter Innenbereichsstandorte in den Vordergrund stellt. So werde auch den berechtigten Interessen des Bauherrn Rechnung getragen. Eine Verweisung auf den Innenbereich kommt aber dann nicht in Betracht, wenn es mit Blick auf den Bebauungsplan an der städtebaulichen Erforderlichkeit i.S.d. § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB fehlt, wie etwa in den Fällen der „Negativplanung“.
Nach der Auffassung des BVerwG führt die dargelegte Rechtsanwendung nicht dazu, dass es Gemeinden ermöglicht würde, für Vorhaben nach § 35 Abs. 1 Nr. 4 BauGB durch einzelne „Positivausweisungen“ von Sondergebieten in einem Bebauungsplan die gleichen Rechtsfolgen herbeizuführen, wie sie § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB vorsehe, ohne ein schlüssiges gemeindeweites Standortkonzept aufzustellen. Denn die Bestimmung des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB setze ein nach § 35 Abs. 1 Nr. 2 bis 6 BauGB privilegiertes Vorhaben voraus und ordne als Rechtsfolge der Konzentrationsflächenplanung an, dass dem privilegierten Vorhaben öffentliche Belange in der Ausschlusszone in der Regel entgegenstehen. Demgegenüber ist bei § 35 Abs. 1 Nr. 4 HS. 1 BauGB nur die Frage der Privilegierung des Vorhabens betroffen; der Vorbehalt der bauplanungsrechtlichen Absicherung gewerblicher Tierhaltungsvorhaben durch Bebauungspläne dient ausschließlich der Eingrenzung des Anwendungsbereichs von § 35 Abs. 1 Nr. 4 HS. 1 BauGB. Außerdem beziehe sich die „privilegierungsschädliche“ Planung nur auf einen Teilbereich der Gemeinde und nicht auf deren gesamten Außenbereich.
Die Eröffnung des Anwendungsbereichs des § 35 Abs. 1 Nr. 4 HS. 1 BauGB hängt demnach davon ab, ob die Bebauungspläne der Gemeinde wirksam, insbesondere städtebaulich erforderlich sind, ob sie objektiv geeignet sind, das Vorhaben aufzunehmen und der Kläger in zumutbarer Weise auf ein entsprechendes, im Sondergebiet liegendes Grundstück verwiesen werden kann. Dazu hatte das Oberverwaltungsgericht aufgrund seiner abweichenden Auffassung keine Feststellungen getroffen, so dass die Sache zurückverwiesen wurde. Das Oberverwaltungsgericht wird sich dann mit den Fragen zu befassen haben, ob die Gebiete ihrer Größe nach zur Aufnahme der Anlagen geeignet sind, der Kläger die Gelegenheit hat, sich die Flächen zu angemessenen Konditionen zu verschaffen und ob der Kläger für jede bauliche Anlage auf den Standort der Hofstelle angewiesen ist.


C.
Kontext der Entscheidung
Das BVerwG nuanciert damit die mittlerweile langjährige und umfangreiche Rechtsprechung zu Tierhaltungs- und -mastanlagen weiter. Einerseits deckelt es mit der Entscheidung die Planungshoheit nach oben hin. Andererseits schwächt es mit der vorliegenden Entscheidung die Privilegierung von UVP-freien oder UVP-vorprüfungsfreien gewerblichen Tierhaltungsanlagen. Das wiederum führt zur Stärkung der Planungshoheit der Gemeinde, die jetzt Tierhaltungsanlagen (im Außenbereich) noch wirkungsvoller steuern kann.


D.
Auswirkungen für die Praxis
Bauherren, die Tierhaltung im Außenbereich betreiben wollen, ist mit der Entscheidung nicht jedwede Grundlage für die Zulassung des Vorhabens genommen worden. Bei der anzustellenden Prüfung, wie sie das BVerwG vorgezeichnet hat, sind Bebauungspläne für entsprechende Sondergebiete genauestens unter die Lupe zu nehmen. Dabei sind die berechtigten Interessen des Bauherrn von Anfang an im Blick zu halten, vor allem wenn er außerhalb eines solchen Gebiets bauen will. Das gilt für Gemeinden gleichermaßen. Eine ordentliche Prüfung verhindert letztlich auch (unzulässige) Planungen, die Haltungsanlagen bei genauerer Betrachtung grundsätzlich nur verhindern wollen. Die Entscheidung des BVerwG zeigt, dass die zuständigen Behörden diese Prüfung auch ernst nehmen sollten.



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