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juris Nachrichten

Anmerkung zu:BVerfG 1. Senat, Beschluss vom 03.11.2021 - 1 BvL 1/19
Autor:Prof. Dr. Christian Zeissler
Erscheinungsdatum:06.01.2022
Quelle:juris Logo
Normen:Art 100 GG, § 169 AO 1977, § 170 AO 1977, Art 2 GG, § 133 BBauG, § 132 BBauG, § 125 BBauG, Art 20 GG, § 127 BBauG, § 53 VwVfG
Fundstelle:jurisPR-ÖffBauR 1/2022 Anm. 1
Herausgeber:Prof. Dr. Johannes Handschumacher, RA und FA für Bau- und Architektenrecht
Zitiervorschlag:Zeissler, jurisPR-ÖffBauR 1/2022 Anm. 1 Zitiervorschlag

Verfassungswidrigkeit des Fehlens einer zeitlichen Grenze für die Erhebung von Erschließungsbeiträgen in Rheinland-Pfalz nach dem Eintritt der tatsächlichen Vorteilslage



Leitsätze

1. Das Gebot der Belastungsklarheit und -vorhersehbarkeit (Art. 2 Abs. 1 i.V.m. Art. 20 Abs. 3 GG) erstreckt sich auf alle Abgaben zum Vorteilsausgleich. Daher muss auch die Möglichkeit zur Erhebung von Erschließungsbeiträgen nach Eintritt der tatsächlichen Vorteilslage zeitlich begrenzt werden (Fortführung von BVerfGE 133, 143).
2. Das Gebot der Belastungsklarheit und -vorhersehbarkeit verlangt zudem, dass der Zeitpunkt des Eintritts der tatsächlichen Vorteilslage für die Beitragspflichtigen erkennbar ist.



Orientierungssatz zur Anmerkung

Der in Art. 20 Abs. 3 GG verankerte Grundsatz der Rechtssicherheit in seiner Ausprägung als Gebot der Belastungsklarheit und -vorhersehbarkeit schützt davor, dass lange zurückliegende, in tatsächlicher Hinsicht abgeschlossene Vorgänge zeitlich unbegrenzt zur Anknüpfung neuer Lasten herangezogen werden. Der Vorteilsempfänger muss in zumutbarer Zeit Klarheit darüber gewinnen können, ob und in welchem Umfang er die erlangten Vorteile durch Beiträge ausgleichen muss.



A.
Problemstellung
„Gut Ding will Weile haben!“ – nach diesem Motto erheben Gemeinden Erschließungsbeiträge teilweise auch noch mehrere Jahrzehnte nach der eigentlichen Herstellung, Anschaffung oder Erweiterung öffentlicher Einrichtungen und Anlagen. Bei den Adressatinnen und Adressaten derartiger Leistungsbescheide löst dies naturgemäß Verwunderung und Unverständnis aus, wenn beispielsweise die „Verkehrsfreigabe“ einer Straße schon (sehr) lange Zeit zurückliegt. Das BVerfG hatte bereits in einer Grundsatzentscheidung aus dem Jahr 2013 aus dem Gebot der Rechtssicherheit Anforderungen an die zeitliche Begrenzung der Erhebung von kommunalen Abgaben abgeleitet (BVerfG, Beschl. v. 05.03.2013 - 1 BvR 2457/08 - BVerfGE 133, 143), die nunmehr auf Erschließungsbeiträge und vergleichbare Fälle der Vorteilsabgeltung übertragen wurden: Der in Art. 20 Abs. 3 GG verankerte Grundsatz der Rechtssicherheit in seiner Ausprägung als Gebot der Belastungsklarheit und -vorhersehbarkeit schützt davor, dass lange zurückliegende, in tatsächlicher Hinsicht abgeschlossene Vorgänge zeitlich unbegrenzt zur Anknüpfung neuer Lasten herangezogen werden. Der Vorteilsempfänger muss in zumutbarer Zeit Klarheit darüber gewinnen können, ob und in welchem Umfang er die erlangten Vorteile durch Beiträge ausgleichen muss.


B.
Inhalt und Gegenstand der Entscheidung
Der hier besprochene Beschluss erging in einem konkreten Normenkontrollverfahren gemäß Art. 100 Abs. 1 GG, nachdem das BVerwG mit Vorlagebeschluss vom 06.09.2018 (9 C 5/17) die Frage der Verfassungswidrigkeit bestimmter Regelungen des rheinland-pfälzischen Landesrechts (§ 3 Abs. 1 Nr. 4 KAG RP i.V.m. den §§ 169 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2, 170 Abs. 1 AO) wegen des Fehlens einer absoluten zeitlichen Grenze für die Erhebung von Erschließungsbeiträgen zur Entscheidung vorgelegt hatte.
Das BVerfG hat festgestellt, dass § 3 Abs. 1 Nr. 4 KAG RP tatsächlich insoweit mit den verfassungsrechtlichen Anforderungen nicht vereinbar ist, als danach Erschließungsbeiträge nach dem tatsächlichen Eintritt der Vorteilslage zeitlich unbegrenzt erhoben werden können. Diese Möglichkeit verstoße gegen Art. 2 Abs. 1 GG in Verbindung mit dem verfassungsrechtlichen Grundsatz der Rechtssicherheit als wesentlichem Bestandteil des in Art. 20 Abs. 3 GG verankerten Rechtsstaatsprinzips in seiner Ausprägung als Gebot der Belastungsklarheit und -vorhersehbarkeit. Der Gesetzgeber habe den Ausgleich zwischen der Erwartung der Beitragspflichtigen, dass die Festsetzungsverjährung eintritt, und dem berechtigten öffentlichen Interesse an einem finanziellen Beitrag für die Erlangung individueller Vorteile aus der Erschließung verfehlt, indem er in verfassungsrechtlich nicht mehr hinnehmbarer Weise einseitig zulasten der Beitragspflichtigen entschieden habe (Rn. 60 mit Hinweis auf BVerfG, Beschl. v. 05.03.2013 - 1 BvR 2457/08 - BVerfGE 133, 143, 157 f. Rn. 40 m.w.N.).
Das Gebot der Belastungsklarheit und -vorhersehbarkeit schütze davor, dass lange zurückliegende, in tatsächlicher Hinsicht abgeschlossene Vorgänge unbegrenzt zur Anknüpfung neuer Lasten herangezogen werden können. Als Elemente des Rechtsstaatsprinzips seien Rechtssicherheit und Vertrauensschutz eng miteinander verbunden, da sie gleichermaßen die Verlässlichkeit der Rechtsordnung gewährleisten (Rn. 61). Für die Erhebung von Beiträgen, die einen einmaligen Ausgleich für die Erlangung eines Vorteils durch Anschluss an eine Einrichtung schaffen sollen, sei der Gesetzgeber daher verpflichtet, Verjährungsregelungen zu treffen oder jedenfalls im Ergebnis sicherzustellen, dass Beiträge nicht unbegrenzt nach Erlangung des Vorteils festgesetzt werden können. Die Legitimation von Beiträgen liege in der Abgeltung eines Vorteils, der den Betreffenden zu einem bestimmten Zeitpunkt zugekommen sei. Je weiter dieser Zeitpunkt bei der Beitragserhebung zurückliege, desto mehr verflüchtige sich die Legitimation zur Erhebung solcher Beiträge. Zwar könnten dabei die Vorteile auch in der Zukunft weiter fortwirken und trügen nicht zuletzt deshalb eine Beitragserhebung auch noch relativ lange Zeit nach Anschluss an die entsprechende Einrichtung. Jedoch verliere der Zeitpunkt des Anschlusses, zu dem der Vorteil, um dessen einmalige Abgeltung es gehe, dem Beitragspflichtigen zugewendet wurde, deshalb nicht völlig an Bedeutung. Beitragspflichtige würden sonst hinsichtlich eines immer weiter in die Vergangenheit rückenden Vorgangs dauerhaft im Unklaren gelassen, ob sie noch mit Belastungen rechnen müssen. Dies sei ihnen im Lauf der Zeit immer weniger zumutbar. Der Grundsatz der Rechtssicherheit gebiete vielmehr, dass Vorteilsempfänger in zumutbarer Zeit Klarheit darüber gewinnen können, ob und in welchem Umfang sie die erlangten Vorteile durch Beiträge ausgleichen müssen (Rn. 62). Es sei daher Aufgabe des Gesetzgebers, die gegenläufigen Interessen zu einem angemessenen Ausgleich zu bringen (Rn. 63).


C.
Kontext der Entscheidung
Das Erschließungsbeitragsrecht basiert auf der Grundidee der Abgeltung des dem jeweiligen Grundstück durch die Erschließungsanlage vermittelten „Vorteils“, der Maßstab und Rechtfertigungsgrund für die Erhebung des Erschließungsbeitrags (§ 127 Abs. 1 BauGB) bzw. die Verteilung des Erschließungsaufwands (§ 133 Abs. 1 Satz 1 BauGB) ist. Als problematisch erweist sich, dass der Eintritt der tatsächlichen Vorteilslage mit der Inbetriebnahme der Anlage einerseits und das Entstehen des Beitragsanspruchs andererseits auseinanderfallen können. Die Beitragspflicht entsteht gemäß § 133 Abs. 2 Satz 1 BauGB mit der „endgültigen Herstellung der Erschließungsanlage“, wenn man die Möglichkeit der Erhebung von Teilbeträgen einmal außen vorlässt. Insoweit rechtfertigt die technische Herstellung der Anlage – trotz der damit in der Regel einhergehenden tatsächlichen Nutzbarkeit – für sich genommen aber noch nicht die Erhebung von Erschließungsbeiträgen. Für das Entstehen der sachlichen Beitragspflichten gemäß § 133 Abs. 2 Satz 1 BauGB ist vielmehr maßgebend der Zeitpunkt, in dem die Erschließungsanlage im Rechtssinne endgültig hergestellt ist und alle weiteren gesetzlichen Voraussetzungen für das Entstehen der Beitragspflichten erfüllt sind, wobei die Reihenfolge des Eintritts dieser Voraussetzungen unerheblich ist. Die Merkmale der endgültigen Herstellung einer Erschließungsanlage können die Gemeinden durch Satzung (§ 132 Nr. 4 BauGB) regeln. Das Entstehen der sachlichen Beitragspflichten ist im Ergebnis unter anderem davon abhängig, dass die Erschließungsanlage entsprechend den in einer wirksamen Erschließungsbeitragssatzung festgelegten Herstellungsmerkmalen und bauprogrammgemäß sowie nach Maßgabe des § 125 BauGB rechtmäßig hergestellt worden ist. Ferner muss die Anlage als öffentliche Straße gewidmet sein (vgl. z.B. Reidt in: Battis/Krautzberger/Löhr, BauGB, 14. Aufl. 2019, § 133 Rn. 15 ff.; Driehaus/Raden, Erschließungs- und Ausbaubeiträge, 10. Aufl. 2018, § 19 Rn. 2 ff. m.w.N.; dazu auch Rn. 6 und 74 des Beschlusses).
Kann und darf die Gemeinde Erschließungsbeiträge somit nur erheben, wenn die von einer Vielzahl von tatsächlichen und rechtlichen Faktoren abhängige „endgültige Herstellung der Erschließungsanlage“ gegeben ist, führt dies in der Praxis zu vielschichtigen Problemen und Verzögerungen. Insbesondere ist aus Sicht der Grundstückseigentümerinnen und -eigentümer in der Regel kaum zu erkennen, ob bzw. zu welchem Zeitpunkt gerade die rechtlichen Voraussetzungen vorliegen. Zudem hat es die Gemeinde etwa bei dem Inkraftsetzen der Beitragssatzungen oder der Widmung der Straße das Heft des Handelns in der Hand. Die Gemeinde könnte den Zeitpunkt des Entstehens der Beitragspflicht auf diese Weise steuern und so den Beginn einer etwaigen Festsetzungsverjährung zeitlich nach hinten schieben. Insofern werden zu Recht zeitliche Obergrenzen angemahnt.
Wie bereits erwähnt, führt der Beschluss die Rechtsprechung des BVerfG aus dem Jahr 2013 zur zeitlich unbegrenzte Festsetzbarkeit vorteilsausgleichender kommunaler Abgaben (BVerfG, Beschl. v. 05.03.2013 - 1 BvR 2457/08) fort und erstreckt sie auf das Erschließungsbeitragsrecht und alle anderen Abgaben zum Vorteilsausgleich. Im Kontext des Gebots der Belastungsklarheit und -vorhersehbarkeit sind in den vergangenen beiden Jahren einige weitere verfassungsgerichtliche Entscheidungen ergangen (vgl. dazu im Einzelnen die Nachweise unter Rn. 12). Auf die fachgerichtliche Rechtsprechung wird insbesondere im oben zitierten Vorlagebeschluss des BVerwG vom 06.09.2018 näher eingegangen.


D.
Auswirkungen für die Praxis
Der Beschluss hat in vielerlei Hinsicht Auswirkungen auf die Praxis:
I. Konkret wurde der rheinland-pfälzische Landesgesetzgeber verpflichtet, bis zum 31.07.2022 eine verfassungsgemäße Regelung zu treffen, die auf den gesamten von der Unvereinbarkeitserklärung umfassten Zeitraum zurückwirkt. Die Regelung muss alle noch nicht bestandskräftigen Entscheidungen, die auf der für verfassungswidrig erklärten Regelung beruhen, erfassen. Bis dahin gilt eine Anwendungssperre für Gerichte und Verwaltungsbehörden, soweit die Normen des Landesrechts für verfassungswidrig angesehen wurden (Rn. 90).
Nach der Entscheidung des BVerfG stellt es eine dem Gesetzgeber überantwortete Frage dar, wie die in jedem Fall notwendige zeitliche Obergrenze konkret zu bemessen ist. Der Legislative komme insoweit ein weiter Einschätzungsspielraum hinsichtlich des Ausgleichs zwischen allgemeinen Interessen am Vorteilsausgleich und dem Interesse der in Anspruch zu nehmenden Bürgerinnen und Bürgern an Rechtssicherheit zu (Rn. 63, 91). Dem Gesetzgeber stehen verschiedene Möglichkeiten offen, den Verfassungsverstoß zu beseitigen (Rn. 57, 92). Man wird das BVerfG so verstehen dürfen, dass sich die von verschiedenen Ländern gewählten Fristlängen zwischen 10 und 20 Jahren (Rn. 12, 57) innerhalb dieses Spielraums bewegen; lediglich eine 30-jährige Ausschlussfrist wird als nicht ausreichend angesehen, d.h. die vom Gesetzgeber zu regelnde Frist muss kürzer ausfallen (Rn. 77, 91).
II. Spätestens mit der vorliegenden Entscheidung besteht für diejenigen Länder dringender gesetzgeberischer Handlungsbedarf, die bislang entweder überhaupt keine ausdrücklichen Regelungen zu zeitlichen Obergrenzen normiert haben oder aber nur solche, die hinter den formulierten Anforderungen zurückbleiben. Ansonsten droht ebenfalls die Feststellung der Verfassungswidrigkeit dieses Rechtszustands.
III. Die Erwägungen des BVerfG zu den sich in Bezug auf Rechtssicherheit und Vertrauensschutz ergebenden Anforderungen erstrecken sich – wegen ihrer Verankerung im Rechtsstaatsprinzip (Art. 20 Abs. 3 GG) – letztlich auf alle Abgaben zum Vorteilsausgleich, mithin sowohl auf Erschließungsbeiträge als auch Beiträge für die Herstellung leitungsgebundener Einrichtungen (Rn. 64 ff.). Sie sind also nicht nur auf die unmittelbar behandelte Erhebung von Erschließungsbeiträgen nach den §§ 127 ff. BauGB zu beziehen, sondern sollten auch in den übrigen angesprochenen Bereichen zu einer Überprüfung der Gesetzeslage veranlassen.
Die dabei anzulegenden Maßstäbe werden ebenfalls konkretisiert: Mit seiner Forderung nach einer zeitlichen Begrenzung der Heranziehung des Bürgers zu Abgaben zum Vorteilsausgleich knüpft das Gebot der Belastungsklarheit und -vorhersehbarkeit an den Eintritt der tatsächlichen Vorteilslage an. Seine Anwendbarkeit ist damit insbesondere nicht auf Fälle beschränkt, in denen sich der Beginn (oder das Ende) der Festsetzungsfrist verzögert, sondern gilt immer, wenn die abzugeltende tatsächliche Vorteilslage in der Sache eintritt, die daran anknüpfenden Beitragsansprüche aber wegen des Fehlens einer sonstigen Voraussetzung nicht entstehen und deshalb auch nicht verjähren können (Rn. 67). Der Eintritt der tatsächlichen Vorteilslage ist somit von der Entstehung der Beitragspflicht unabhängig (Rn. 68).
Es kommt aus der Perspektive des Gebots der Belastungsklarheit und -vorhersehbarkeit entscheidend darauf an, dass der Betroffene den Zeitpunkt, in dem der abzugeltende Vorteil entsteht, unter Zugrundelegung eines objektiven Empfängerhorizonts erkennen kann. Daher muss der Begriff der Vorteilslage an rein tatsächliche, für den möglichen Beitragsschuldner erkennbare Gegebenheiten anknüpfen und rechtliche Entstehungsvoraussetzungen für die Beitragsschuld außen vor lassen. Den Fachgerichten kommt im Rahmen der grundgesetzlichen Bindungen ein Spielraum bei der Bestimmung des maßgeblichen Zeitpunkts des Eintritts der tatsächlichen Vorteilslage im Einzelfall zu, der aus verfassungsrechtlicher Sicht nur eingeschränkt überprüfbar ist (Rn. 69).
Insofern hat das BVerfG keine verfassungsrechtlichen Bedenken in Bezug auf die fachgerichtliche Rechtsprechung zur Entstehung der Vorteilslage im Erschließungsbeitragsrecht (Rn. 70 ff.) geäußert. Insbesondere der Hinweis unter Rn. 75 auf den Eintritt der Vorteilslage in Fällen, in denen eine Erschließungsanlage über längere Zeit nicht weitergebaut wurde oder der Ausbauzustand der Erschließungsanlage hinter den Vorgaben des technischen Ausbauprogramms zurückbleibt, wird voraussichtlich für einige Streitfälle in der Praxis bedeutsam sein.
IV. In den Rn. 80-90 werden verschiedene Ansätze verworfen, mit denen Teile der verwaltungsgerichtlichen Rechtsprechung in der Vergangenheit versucht hatte, das Fehlen ausdrücklicher zeitlicher Obergrenzen auszugleichen. Namentlich kann weder in unmittelbarer noch analoger Anwendung auf § 53 Abs. 2 Satz 1 VwVfG (i.V.m. § 1 Abs. 1 VwVfG RP), den Grundsatz von Treu und Glauben oder eine verfassungskonforme Auslegung der Regelungen zur Festsetzungsverjährung im Landesrecht zurückgegriffen werden. Das BVerfG teilt somit die im Vorlagebeschluss des BVerwG unter Rn. 27 ff. im einzelnen dargelegten Zweifel an einer solchen Lösung.



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