Anmerkung zu:LG Berlin 67. Zivilkammer, Urteil vom 10.10.2019 - 67 S 80/19
Autor:Prof. Dr. Ulf P. Börstinghaus, Weiterer aufsichtsführender RiAG
Erscheinungsdatum:28.11.2019
Quelle:juris Logo
Normen:Art 14 GG, § 31 BVerfGG, § 558 BGB, § 556d BGB
Fundstelle:jurisPR-MietR 24/2019 Anm. 1
Herausgeber:Norbert Eisenschmid, RA
Zitiervorschlag:Börstinghaus, jurisPR-MietR 24/2019 Anm. 1 Zitiervorschlag

Wirksamkeit der Berliner Mietpreisbegrenzungsverordnung trotz formal fehlerhafter Bekanntmachung



Leitsätze

1. Der Berliner Senat hat die Begründung der Mietenbegrenzungsverordnung vom 28.04.2015 (GVBl. 2015, 101) der Öffentlichkeit gegenüber bis zum Zeitpunkt des Inkrafttretens der Verordnung nicht in zumutbarer Weise an einer allgemein zugänglichen Stelle bekannt gemacht. Die Mietenbegrenzungsverordnung ist gleichwohl wirksam.
2. Allenfalls evidente Verfahrensmängel sind geeignet, die formelle Nichtigkeit einer auf § 556d Abs. 2 Satz 1 BGB beruhenden Rechtsverordnung zu begründen. Eine unzureichende Veröffentlichung der Verordnungsbegründung stellt keinen evidenten Verfahrensmangel dar (Abgrenzung zu BGH, Urt. v. 17.07.2019 - VIII ZR 130/18 - NJW 2019, 2844).



Orientierungssatz zur Anmerkung

Die formalen Anforderungen an die Berliner Mietpreisbegrenzungsverordnung sind so niedrig, dass die Verordnung wirksam ist.



A.
Problemstellung
Es hat sich inzwischen natürlich auch in Berlin herumgesprochen, dass die formelle Wirksamkeit einer Mietpreisbegrenzungsverordnung von einer – veröffentlichten – Begründung, die Tatsachen enthalten muss, abhängt. Bisher wurde das in Berlin nur teilweise problematisiert. Der einzige Einwand der in Berlin gegen die dortige Landesverordnung erhoben worden war, war bisher der, dass die Verordnung nicht nach Bezirken differenziert, sondern ganz Berlin ohne Einschränkungen zum angespannten Wohnungsmarkt erklärt (AG Pankow-Weißensee, Urt. v. 20.10.2017 - 102 C 182/17 - Grundeigentum 2017, 1559). Dieser Einwand wurde aber vom LG Berlin mit Urteil vom 20.06.2018 (64 S 199/17 - WuM 2018, 502) verworfen. Durch die Entscheidung des BGH vom 17.07.2019 (VIII ZR 130/18 - NJW 2019, 2844) zu den formalen Anforderungen an den Begründungszwang ist in Berlin die Frage aber erneut unter anderem Blickwinkel aufgetaucht.


B.
Inhalt und Gegenstand der Entscheidung
Ausgangspunkt der Entscheidung ist ein Fall, in dem der Mieter Rückzahlung überzahlter Miete wegen eines vermeintlichen Verstoßes gegen die maximal zulässige Wiedervermietungsmiete verlangt.
Der Senat von Berlin hatte am 28.04.2015 eine Mietenbegrenzungsverordnung erlassen (GVBl. 2015, 101), die am Tag des Inkrafttretens der bundesrechtlichen Vorschriften am 01.06.2015 in Kraft trat. Der Senat hatte die Verordnung damals schriftlich begründet, ohne dass diese Begründung von ihm veröffentlicht wurde. Eine amtliche Veröffentlichung hat es bis heute wohl nicht gegeben. Stattdessen übersandte er die damalige Begründung an das Berliner Abgeordnetenhaus, aus dessen Mitte die Begründung als PDF-Dokument auf einer wohl privaten Seite (https://www.parlament-berlin.de/ados/17/IIIPlen/vorgang/verordnungen/vo17-186.pdf) zum Herunterladen bereitgestellt wurde. Weder der Senat von Berlin noch das Berliner Abgeordnetenhaus haben die Allgemeinheit zuvor oder seitdem auf den Umstand und Ort der Veröffentlichung von Amts wegen hingewiesen.
Der 67. Zivilkammer des LG Berlin genügt diese Art der Bekanntmachung der Verordnungsbegründung.
Dabei hat die Kammer dahingestellt sein lassen, ob nicht bereits aufgrund der Bindungswirkung gemäß § 31 BVerfGG durch den Beschluss des BVerfG vom 18.07.2019 (1 BvL 1/18 - NJW 2019, 3054) die Wirksamkeit der Verordnung bindend feststünde. Denn selbst, wenn das nicht der Fall sei, sei die Mietenbegrenzungsverordnung formell wirksam. Dies gelte unabhängig davon, ob der Senat von Berlin sie hinreichend begründet hat oder nicht. Ebenso wenig käme es darauf an, ob er der Öffentlichkeit die Verordnungsbegründung spätestens zum Zeitpunkt ihres Inkrafttretens in zumutbarer Weise an einer allgemein zugänglichen Stelle bekannt gemacht hatte.
1. Die Wirksamkeit der nicht amtlichen Veröffentlichung
An der Wirksamkeit der Verordnung ändere die Tatsache, dass der Berliner Senat sie bis heute weder amtlich veröffentlicht hat noch, dass er die einzige allgemein zugängliche Veröffentlichung auf der privaten Seite weder amtlich veranlasst noch die Öffentlichkeit auf die Veröffentlichung hingewiesen hat, um ihr so die Möglichkeit zu geben, sich von der Begründung und ihrem Inhalt in zumutbarer Weise Kenntnis zu verschaffen, nichts.
Nach der bisher wohl nur von der 67. Zivilkammer vertretenen Auffassung reiche für die Wirksamkeit der Verordnung bereits die bloße Existenz einer Begründung aus, unabhängig von ihrer Tiefe, ihrer Vollständigkeit, der Form und dem Zeitpunkt ihrer Veröffentlichung. Soweit der VIII. Zivilsenat des BGH (BGH, Urt. v. 17.07.2019 - VIII ZR 130/18 - NJW 2019, 2844), die ganz überwiegende Meinung in der Instanzrechtsprechung und der Verfasser (Börstinghaus in: Schmidt-Futterer, Mietrecht, 14. Aufl. 2019, § 556d Rn. 39) eine Verordnung für unheilbar nichtig halten, wenn ihre Begründung vom Verordnungsgeber nicht bei Inkrafttreten der Verordnung an einer allgemein zugänglichen Stelle der Öffentlichkeit in zumutbarer Weise bekannt gemacht worden ist, lehnt die Kammer diese ganz herrschende Meinung explizit ab.
2. Keine überhöhten formalen Anforderungen
Überhöhte Formalanforderungen an eine auf Grundlage des § 556d Abs. 2 Satz 1 BGB erlassene Verordnung und die daran geknüpfte Rechtsfolge umfassender und unheilbarer Nichtigkeit für den Fall eines Begründungsmangels entsprächen weder der Rechtsprechung des BVerfG zur Rechtsfolgenerheblichkeit eines Formalfehlers für den Bestand einer Rechtsverordnung noch fänden sie im Wortlaut oder der Begründung der gesetzlichen Ermächtigungsgrundlage eine hinreichende Stütze. Schließlich widersprächen sie auch dem vom Gesetzgeber verfolgten Sinn und Zweck der §§ 556d ff. BGB.
3. Maßgeblich nur offensichtliche und evidente Mängel
Ein Verstoß gegen Verfahrensrecht habe nicht zwingend die Nichtigkeit der Verordnung zur Folge. Dazu beruft sich das LG Berlin auf die inzwischen durch die Rechtsprechung des LG München I faktisch überholte und der ganzen Regelungen unterfallenden bayrischen Popularklage (VerfGH München, Beschl. v. 04.04.2017 - Vf. 3-VII-16 - NZM 2017, 316). Die formelle Nichtigkeit einer Rechtsverordnung sei nach der vom Landgericht geteilten Rechtsprechung des BVerfG aus Gründen der Rechtssicherheit vielmehr nur dann gerechtfertigt, wenn der Formfehler für jedermann offensichtlich ist (BVerfG, Beschl. v. 11.10.1994 - 1 BvR 337/92 - NJW 1995, 1537), selbst wenn der Verordnungsgeber eine vom Gesetzgeber für die sachrichtige Normsetzung als wesentlich erachtete Verfahrensvorschrift in funktionserheblicher Weise verletzt habe. Daraus folgert das LG Berlin, dass es an der Evidenz eines Begründungsmangels und einer darauf beruhenden Nichtigkeit bei einer auf Grundlage des § 556d Abs. 2 Satz 1 BGB erlassenen Verordnung bereits dann fehle, wenn der Verordnungsgeber die Verordnung begründet und lediglich die Form der Begründung, ihr Inhalt oder die Art und Weise ihrer Kundgabe den gesetzlichen Vorgaben nicht entsprechen.
Und genauso liege der Fall hier, in dem nicht das Ob, sondern lediglich das Wie der Verordnungsbegründung und ihrer Kundgabe in Frage stünden: Denn die Mietenbegrenzungsverordnung sei durch den Senat von Berlin nicht nur umfassend schriftlich begründet, sondern die Begründung in der Folge auch – allerdings nicht „in zumutbarer Weise an allgemein zugänglichen Stelle“ – veröffentlicht worden. Diesem bei der Veröffentlichung unterlaufenen Formalmangel fehle die für die Nichtigkeit der Verordnung erforderliche Evidenz bereits deshalb, weil der Bundesgesetzgeber eine Pflicht zur Veröffentlichung der Begründung – und noch dazu zum Zeitpunkt des Inkrafttretens der Verordnung sowie „in zumutbarer Weise an einer allgemein zugänglichen Stelle“ – überhaupt nicht angeordnet habe.
4. Wenn viele den gleichen Fehler machen, liegt keine Evidenz vor
Weder dem Gesetzeswortlaut noch seiner Begründung sei mit der gebotenen Klarheit zu entnehmen, ob die vom Gesetzgeber verlangte Verordnungsbegründung auch dazu dienen soll, den Erlass der Verordnung für die Allgemeinheit und noch dazu bereits zum Zeitpunkt ihres Inkrafttretens nachvollziehbar zu machen, oder ob sie lediglich dazu bestimmt ist, den Verordnungsgeber für den Fall einer späteren gerichtlichen Überprüfung seiner Ermessensausübung endgültig festzulegen und auf Dauer zu binden. Das spreche wiederum gegen die Evidenz. Anders kann sich das LG Berlin auch nicht erklären, dass die Landesregierungen von Baden-Württemberg, Bayern, Berlin, Brandenburg, Hamburg, Hessen und Nordrhein-Westfalen, denen durch eine Vielzahl zivilgerichtlicher Entscheidungen unterschiedliche Begründungs- oder Verlautbarungsmängel zur Last gelegt werden, die jeweils zur Nichtigkeit der von ihnen erlassenen Verordnungen geführt haben sollen, es sämtlich nicht vermocht hätten, den Formalanforderungen des § 556d Abs. 2 Sätze 5-7 BGB Genüge zu tun.
Das Landgericht stellt diesen Landesregierungen dann einen umfassenden „Persilschein“ aus, indem es behauptet, dass „die genannten Landesregierungen nicht nur mit dem unzweifelhaften Willen zur umgehenden und umfassenden Umsetzung der bundesgesetzlichen Verordnungsermächtigung gehandelt, sondern ebenso unzweifelhaft auch über die für die gesetzeskonforme Begründung einer Rechtsverordnung erforderliche Übung und Kenntnis verfügt [hätten]“. Ihr Unvermögen beruhe bereits prima facie im Wesentlichen darauf, dass ihnen die Mangelhaftigkeit ihrer Begründung bis zum Zeitpunkt des Verordnungserlasses nicht bewusst war. Weil so viele Länder Fehler gemacht hätten, sei ausgeschlossen, dass die Mängel für jedermann offenkundig waren. Die – rechtswidrigen – Verordnungen hätten stattdessen die Rechtsgrundlage für zahlreiche Anwendungsakte gebildet. Nicht nur die Landesregierungen, sondern auch die Vermieter und Mieter als weitere Verordnungsadressaten hätten auf ihre Gültigkeit vertraut. Schließlich malt das Landgericht das Schreckgespenst der auch nur vorübergehenden und nur für die Zukunft heilbaren Unwirksamkeit der Verordnungen an die Wand: Dies würde zu einer Lage führen, die mit dem vom Gesetzgeber verfolgten Regelungszweck noch weniger in Einklang stünde als die Hinnahme der verfahrenswidrigen Praxis für die Vergangenheit.
5. Begründungsmangel muss nicht zwingend Nichtigkeit zur Folge haben
Schließlich meint das LG Berlin, dass weder der Wortlaut der Norm noch die Gesetzesbegründung eine umfassende Nichtigkeitsfolge für den Fall eines schlichten Begründungsmangels verlangen. Zwar verlange das Gesetz explizit von den Landesregierungen diese zu begründen, doch fehle es an der Anordnung einer Rechtsfolge für den Fall eines Verstoßes gegen die Pflicht. Erst recht fehle es an einer gesetzlichen Bestimmung, die die Nichtigkeit vorsieht, wenn die Verordnung zwar hinreichend begründet sei, die Begründung aber nicht von der Landesregierung an einer allgemein zugänglichen Stelle bekannt gemacht worden ist. Anders als die ganz herrschende Meinung meint das Landgericht auch, dass es keine Verpflichtung gäbe, die Verordnung spätestens zum Zeitpunkt ihres Inkrafttretens zu begründen.
6. Niedrigere formale Anforderungen an zeitlich befristete Eingriffe
Und dann folgert die 67. Zivilkammer des LG Berlin aus der zurzeit noch zeitlichen Befristung der Beschränkung der Wiedervermietungsmiete, dass dann die Rechtsfolgen bei Gesetzesverstößen auch nicht so gravierend sein dürften. Der Bundesgesetzgeber habe mit den §§ 556d ff. BGB eine programmatische Akutentscheidung zur Mietpreisbegrenzung für einen zunächst bis zum 31.12.2020 währenden Zeitraum getroffen, in dem andere wohnungsmarktfördernde Maßnahmen noch keine ausreichende Wirkung entfaltet haben. Mit einer solchen zeitlich befristeten Programmentscheidung wäre es nach der Rechtsansicht des Landgerichts nicht zu vereinbaren, wenn die landesrechtliche Umsetzung durch die Pflicht zur Einhaltung einer Vielzahl verfahrensrechtlicher Vorgaben, deren Voraussetzungen der Bundesgesetzgeber für den Verordnungsgeber im Wortlaut und der Begründung des Gesetzes in ihren Einzelheiten ebenso wenig geklärt hätte wie die Folgen ihrer Nichteinhaltung, erschwert oder sogar nachhaltig gefährdet wäre.


C.
Kontext der Entscheidung
Es fällt schwer diese Entscheidung einzuordnen. Erst hält die 67. Zivilkammer des LG Berlin die Ermächtigungsgrunde für die sog. Mietpreisbremse öffentlichkeitswirksam für verfassungswidrig, um dann eine Landesverordnung nach dem ihrer Meinung nach nicht zu teilenden Kammerbeschluss des BVerfG mit einer wiederum absoluten Mindermeinung zu retten.
Auch mit dieser Entscheidung fällt die 67. Zivilkammer aus jedem Muster methodischer Gesetzesanwendung heraus. Das hat der VIII. Senat des BGH bereits in der Vergangenheit bemängelt und in einem Verfassungsbeschwerdeverfahren (BVerfG, Beschl. v. 05.03.2018 - 1 BvR 1011/17 - NZM 2018, 440) gegen ein anderes Urteil der 67. Zivilkammer (LG Berlin, Urt. v. 16.07.2015 - 67 S 130/15 - WuM 2015, 551) in einem obiter dictum geschrieben „Abschließend sei darauf hingewiesen, dass der Senat bei dem Berufungsgericht (67. Zivilkammer des LG Berlin) in jüngster Zeit die Tendenz feststellt, Fragen grundsätzlicher Art abweichend von der höchstrichterlichen Rechtsprechung zu entscheiden und dann von der Zulassung der Revision abzusehen.“ Nach Ansicht des BGH stand die damalige Entscheidung des Landgerichts „in eklatantem Widerspruch zu den vom BGH und insbesondere vom Senat aufgestellten Anforderungen [...]“ und habe die „beschrieben Anforderungen in jeder Hinsicht missachtet“. Zumindest hat die 67. Zivilkammer des LG Berlin diesmal die Revision zugelassen, die hoffentlich eingelegt wird.
Die Entscheidung weicht nicht nur von allen bisher veröffentlichten Instanzentscheidungen zu dem Themenkreis ab, sie ignoriert auch das Urteil des BGH vom 17.07.2019 (VIII ZR 130/18 - NZM 2019, 584). Der Senat hat die besondere Bedeutung der Verordnungsbegründung schulbuchmäßig herausgearbeitet indem er im Leitsatz formulierte:
1. Die der jeweiligen Landesregierung obliegende gesetzliche Verpflichtung, den Erlass einer Rechtsverordnung, die Gebiete mit angespannten Wohnungsmärken bestimmt, zu begründen (§ 556d Abs. 2 Satz 5 bis 7 BGB), verfolgt in Anbetracht der mit der Gebietsbestimmung verbundenen Beschränkung der grundrechtlich geschützten Eigentumsfreiheit (Art. 14 Abs. 1 GG) den Zweck, die Verhältnismäßigkeit der Gebietsausweisung zu gewährleisten. Mittels der Verordnungsbegründung soll die Entscheidung der jeweiligen Landesregierung insbesondere im Hinblick darauf nachvollziehbar gemacht werden, aufgrund welcher Tatsachen sie die von ihr ausgewiesenen Gebiete mit angespannten Wohnungsmärkten bestimmt hat und welche Begleitmaßnahmen sie plant, um die Anspannung der Wohnungsmärkte zu beseitigen.
2. Der Zielrichtung des Begründungserfordernisses genügt es ebenfalls nicht, wenn der Verordnungsgeber die dem Begründungsgebot innewohnende Verpflichtung, die Verordnungsbegründung in zumutbarer Weise an allgemein zugänglicher Stelle amtlich bekannt zu machen, erst nach dem Inkrafttreten der Rechtsverordnung erfüllt.
Es fällt schwer die vorliegende Entscheidung der 67. Zivilkammer des LG Berlin mit diesen uneingeschränkt zu bestätigenden Anforderungen des BGH in Einklang zu bringen. Der VIII. Senat hat deutlich abweichend von der vorliegenden Kammerentscheidung dargelegt, dass dem Begründungsgebot die Verpflichtung innewohne, die Begründung in zumutbarer Weise öffentlich bekannt zu machen. Nach Inkrafttreten der Mietenbegrenzungsverordnung kann diese Verpflichtung nicht erfüllt werden. Offengelassen hat der BGH lediglich, ob der Verordnungstext – etwa in Form einer Bezugnahme – zumindest deutlich machen muss, dass es eine entsprechende Begründung der Landesregierung gibt und wo diese zu finden ist. Möglich sei neben der Veröffentlichung im Gesetz- und Verordnungsblatt auch die Veröffentlichung an anderer „amtlicher Stelle“(!), wenn gewährleistet ist, dass die Verordnungsbegründung leicht zugänglich ist.
Auch das BVerfG hat in seinem die beiden Vorlagebeschlüsse der 67. Zivilkammer und Verfassungsbeschwerde zurückweisenden Kammerbeschluss für die Frage, ob der Eingriff dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz entspricht, ausdrücklich auf die Verpflichtung zur Begründung hingewiesen (BVerfG, Beschl. v. 18.07.2019 - 1 BvL 1/18, 1 BvL 4/18, 1 BvR 1595/18 Rn. 78 - NZM 2019, 676). Nur der Vollständigkeit wegen: Ein zurückweisender Kammerschluss erwächst nicht nach § 31 BVerfGG in Gesetzeskraft. Er wird ja auch nicht im Bundesgesetzblatt veröffentlicht.
Das Argument, dass ein Fehler deshalb nicht offenkundig sei, weil ihn viele gemacht hätten, überzeugt nun wirklich nicht. Dazu darf man nicht aus den Augen verlieren, dass es hier um medienwirksam zu inszenierende Politik ging und der Druck der Politik auf die Ministerien – zumal teilweise Landtagswahlen anstanden – sehr groß war. Der Bundesgesetzgeber hatte nach der negativen Erfahrung mit den Kappungsgrenzenverordnungen gemäß § 558 Abs. 3 BGB zu Recht befürchtet, dass die Länder die ihnen eingeräumte Befugnis wieder weiter überstrapazieren würden. Deshalb ist neben der Liste mit den Indikatoren für einen angespannten Wohnungsmarkt als Mietpreisbremse-Bremse die Begründungspflicht eingeführt worden. Die Länder haben dies schlicht nicht ernst genommen und nicht damit gerechnet, dass die Zivilgerichte ihre Prüfungskompetenz derart ernst nehmen.
Selbstverständlich habe ich an den Kammerberatungen der 67. Zivilkammer des LG Berlin nicht teilgenommen und kein Kammermitglied hat – mir gegenüber – gegen das Beratungsgeheimnis verstoßen, so dass jede Ursachenforschung und Beurteilung der Entscheidung ausschließlich auf der Textanalyse und dem Zusammenhang mit ansonsten veröffentlichte Entscheidungspraxis beruht. Da fällt eben auf, dass die Kammer den ersten großen Wurf platzieren und die Mietpreisbremse ganz kippen wollte, aber jetzt versucht, gegen das BVerfG und vielleicht auch den BGH eine sehr großzügige Linie zu vertreten. Für Außenstehende fällt auf, dass die Mietendiskussion in Berlin zurzeit zwischen Irrsinn und Wahnsinn verläuft. Wenn man wenigstens die bundesgesetzlich verfassungsgemäßen Mietpreisgrenzen nicht gefährden will, wäre das zumindest ein – ehrenwertes – Motiv für die Entscheidung.


D.
Auswirkungen für die Praxis
Es wird wohl wieder darauf hinauslaufen, dass die vier Mietberufungskammern des LG Berlin sich zu dieser Frage – unterschiedlich – äußern. Hoffen kann man nur, dass der VIII. Senat des BGH, der ja immer sehr zeitnah urteilt, hier schnell zu einer Entscheidung kommt, wenn eine Revision eingelegt wird. Der Bund hat die Verlängerung der Mietpreisbremse auf den Weg gebracht. Inzwischen liegt der Entwurf eines „Gesetzes zur Verlängerung und Verbesserung der Regelungen über die zulässige Miethöhe bei Mietbeginn“ (BR-Drs. 519/19) vor, durch das in § 556d Abs. 2 Satz 1 BGB nach den Wörtern „für die Dauer von“ das Wort „jeweils“ eingefügt werden soll. Das würde bedeuten, dass nicht wie im geltenden Recht die Landesregierungen einmal in zehn Jahren für fünf Jahre eine Verordnung erlassen dürfen, sondern auch mehrfach, wenn die letzte Verordnung spätestens am 31.12.2025 außer Kraft tritt. Es ist damit zu rechnen, dass die Länder davon nach Inkrafttreten der Neuregelung auch Gebrauch machen werden. Wahrscheinlich werden im kommenden Jahr in Berlin die Amtsgerichte und die Mietberufungskammern aber vor allem mit Verfahren zum Berliner Mietendeckel verstopft werden. Es ist zu befürchten, dass der traurige Rekord der bundesweit anhängigen Dieselklagen gebrochen wird.



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