News & Abstracts

Leitsatz

Eine Landesmedienanstalt kann auf Grund einer hinreichenden gesetzlichen Ermächtigung zur Ausgestaltung des Verfahrens für die Zuweisung von Rundfunkübertragungskapazitäten die Nachreichung oder Vervollständigung von Unterlagen nach Ablauf einer für die Stellung von Zuweisungsanträgen gesetzten Frist ausschließen.

A.

Problemstellung

Steht es mit den sich aus der Rundfunkfreiheit (Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG) ergebenden Vorgaben in Einklang, wenn landesgesetzliche Regelungen der zuständigen Landesmedienanstalt einen Spielraum bei der Ausgestaltung des Verfahrens der Zuweisung von Übertragungskapazitäten für die Verbreitung privater Rundfunkprogramme und der wesentlichen Anforderungen an die Antragstellung einräumen? Umfasst dies ggf. auch die Bestimmung einer Ausschlussfrist für die Vorlage von Unterlagen? Mit diesen Fragen hatte sich das BVerwG im Rahmen eines Nichtzulassungsbeschwerdeverfahrens zu befassen.

B.

Inhalt und Gegenstand der Entscheidung

Im Februar 2019 schrieb die beklagte Medienanstalt UKW-Übertragungskapazitäten für die terrestrische Verbreitung von Hörfunk in fünf Versorgungsgebieten für eine Nutzungsdauer von zehn Jahren aus, darunter die bisher von der Klägerin genutzten Frequenzen. Grundlage der Ausschreibung war ein Beschluss des Medienrats der Beklagten. Danach setzte die Berücksichtigungsfähigkeit eines Zuweisungsantrags u.a. die Vorlage eines einen Zeitraum von fünf Jahren ab Zuweisung der Frequenzen umfassenden Finanzplans innerhalb einer Ausschlussfrist voraus, die am 31.05.2019 um 12:00 Uhr ablief. Mit Bescheid vom 15.11.2019 wies die Beklagte die Übertragungskapazitäten für die Zeit vom 01.08.2020 bis zum 31.07.2030 der Beigeladenen zu. Mit einem weiteren Bescheid lehnte sie den Zuweisungsantrag der Klägerin ab.

Auf die von der Klägerin erhobene Klage hatte das VG den gegenüber der Beigeladenen ergangenen Zuweisungsbescheid aufgehoben und die Beklagte unter Aufhebung des den Zuweisungsantrag der Klägerin ablehnenden Bescheids sowie des Widerspruchsbescheids verpflichtet, der Klägerin die genannten Kapazitäten für deren Programmvorhaben zuzuweisen. Das OVG hatte die Berufungen der Beklagten und der Beigeladenen zurückgewiesen. Die Zuweisung der Übertragungskapazitäten an die Beigeladene sei rechtswidrig und verletze die Klägerin in ihrer Rundfunkfreiheit aus Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG sowie ihrem daraus folgenden Recht auf chancengleiche Teilhabe an dem durchgeführten Zulassungsverfahren. Die Beklagte habe den Zuweisungsantrag der Beigeladenen nicht berücksichtigen dürfen, denn diese habe innerhalb der von der Beklagten bestimmten Ausschlussfrist keinen den Zeitraum von fünf Jahren ab Frequenzzuweisung umfassenden Finanzplan vorgelegt. Die Ablehnung des Zuweisungsantrags der Klägerin sei ebenfalls rechtswidrig, denn die Klägerin habe einen Anspruch auf Zuweisung der ausgeschriebenen Übertragungskapazitäten. Die Revision gegen sein Urteil hatte das OVG nicht zugelassen.

Das BVerwG hat die Nichtzulassungsbeschwerde der Beigeladenen zurückgewiesen, da die Rechtssache weder die geltend gemachte grundsätzliche Bedeutung habe (§ 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO) noch die Voraussetzungen einer Divergenzrevision vorlägen (§ 132 Abs. 2 Nr. 2 VwGO).

Grundsätzlich geklärt wissen wollte die Beigeladene u.a., ob es mit der gemäß Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG zu gewährleistenden Rundfunkfreiheit vereinbar ist, dass eine Medienanstalt im Rahmen eines Ausschreibungsverfahrens zur Zuweisung von Übertragungskapazitäten eine Nachreichung oder Vervollständigung von Unterlagen zur Stützung eines Zuweisungsantrags generell ausschließt. Diese Frage bedarf nach Ansicht des BVerwG keiner Klärung in einem Revisionsverfahren, weil sie auf der Grundlage der vorhandenen Rechtsprechung ohne weiteres beantwortet werden kann.

Das BVerwG fasst zunächst die maßgeblichen Grundsätze der Rechtsprechung des BVerfG zusammen: Danach dient die Rundfunkfreiheit des Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG der freien individuellen und öffentlichen Meinungsbildung. Sie verlangt zunächst die Freiheit von staatlicher Beherrschung und Einflussnahme und ist in ihrem Kern Programmfreiheit. Diese klassische grundrechtliche Abwehrfunktion wird jedoch dem dienenden Charakter der Rundfunkfreiheit allein nicht gerecht. Es bedarf dazu einer positiven Ordnung, die sicherstellt, dass die Vielfalt der vorhandenen Meinungen im Rundfunk in möglichster Breite und Vollständigkeit Ausdruck findet. Hierfür sind materielle, organisatorische und prozedurale Regelungen notwendig, die an der Aufgabe der Rundfunkfreiheit orientiert und geeignet sind zu bewirken, was Art. 5 Abs. 1 GG in seiner Gesamtheit gewährleisten will. Diese rechtliche Ausgestaltung unterliegt dem Vorbehalt des Gesetzes, der, da es sich um für die Grundrechtsverwirklichung wesentliche Entscheidungen handelt, ein Parlamentsvorbehalt ist. Dem Landesgesetzgeber kommt dabei ein weiter Regelungsspielraum zu. Im Hinblick auf die Betätigung privater Rundfunkveranstalter sind regelungsbedürftig allerdings in jedem Fall die Zulassung der Bewerber und deren Auswahl in der Konstellation, dass die zur Verfügung stehenden Verbreitungsmöglichkeiten es nicht erlauben, allen auftretenden Bewerbern mit ihren Programmen den Zugang zur Veranstaltung privater Rundfunksendungen zu eröffnen. Auch bedarf es im Rahmen der Regelung des Zugangs zur Veranstaltung privaten Rundfunks grundsätzlich besonders strikter gesetzlicher Vorkehrungen, da die Gefahr der Einflussnahme auf die im Kern der Grundrechtsgarantie stehende Programmfreiheit bei der Entscheidung über die Zulassung von Bewerbern und insbesondere über deren Auswahl und über die Zuteilung von Übertragungskapazitäten im Fall nicht ausreichender Kapazitäten besonders groß ist. Die objektiv-rechtliche Regelungsverpflichtung des Landesgesetzgebers dient zugleich der Sicherung der subjektiven Grundrechtsposition der Rundfunkveranstalter im Rahmen der geschaffenen Rundfunkordnung.

Im vorliegenden Fall bestand die Besonderheit, dass der Ausschluss einer Nachreichung oder Vervollständigung von Unterlagen nicht – was mit Blick auf die erwähnte Rechtsprechung grundsätzlich unproblematisch wäre – durch eine spezielle Gesetzesvorschrift, sondern durch die von der beklagten Medienanstalt auf der Grundlage von § 26 Abs. 3 des Gesetzes zum Staatsvertrag über das Medienrecht in Hamburg und Schleswig-Holstein vom 06.02.2007 (MStV HSH) erlassenen Ausschreibungsbedingungen gefordert war. Auch bei einem auf die hier relevante Konstellation eingegrenzten Verständnis der gestellten Frage hat die Rechtssache nach Ansicht des BVerwG jedoch keine grundsätzliche Bedeutung. Denn soweit das BVerfG besonders strikte gesetzliche Vorkehrungen im Rahmen der Regelung des Zugangs zur Veranstaltung privaten Rundfunks fordere, verstehe es dies nur dann im Sinne eines Ausschlusses jeglicher Beurteilungs- und Ermessensspielräume, wenn die Auswahl- und Zuteilungsentscheidungen durch staatliche Behörden zu treffen seien. Demgegenüber erachte es das BVerfG als verfassungsrechtlich unbedenklich, dass einer unabhängigen, die Verwirklichung des Grundrechts der Rundfunkfreiheit sichernden Landesmedienanstalt bei den Zugangs- und Auswahlentscheidungen ein gesetzlich vorgesehener Abwägungs- und Gestaltungsspielraum zustehe, der unter Beachtung und Wahrung der betroffenen Grundrechte auszufüllen sei. Dies gelte insbesondere dann, wenn die Zustimmung des Medienrats der Anstalt als einem plural mit Vertretern gesellschaftlich relevanter Kräfte zusammengesetzten Gremium vorausgesetzt werde und damit eine auf die Ermöglichung der Meinungsvielfalt gerichtete ergänzende prozedurale Sicherung der Rundfunkfreiheit hinzutrete. Das BVerwG habe hieran anknüpfend entschieden, dass es, wenn der Landesgesetzgeber die Zuteilung von Übertragungskapazitäten einer nicht der unmittelbaren Staatsverwaltung angehörenden Landesmedienanstalt überantworte und dieser einen Abwägungs- und Gestaltungsspielraum zuerkenne, für die Erfüllung der verfassungsrechtlichen Forderung nach strikten gesetzlichen Vorgaben zur Sicherung der Rundfunkfreiheit einerseits notwendig, andererseits ausreichend sei, dass der besagte Entscheidungsspielraum in Gestalt von im Gesetz festgelegten Auswahlgrundsätzen vorstrukturiert sei.

Ausgehend hiervon bedarf es nach Ansicht des BVerwG keiner Klärung in einem Revisionsverfahren, dass der Spielraum zur Ausgestaltung des Verfahrens und der wesentlichen Anforderungen an die Antragstellung, den die irrevisible Vorschrift des § 26 Abs. 3 Satz 2 MStV HSH der Beklagten nach der Auslegung des OVG eröffnet, vor dem Hintergrund von Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG keinen Bedenken unterliegt. Dies sei insbesondere deshalb der Fall, weil die Zuständigkeit für die Zuweisung von Übertragungskapazitäten und damit auch zur Wahrnehmung des genannten Spielraums bei dem Medienrat der Beklagten liege, dessen Mitglieder nach § 42 MStV HSH unter Beachtung von Vorschlägen gesellschaftlich relevanter Gruppen, Organisationen oder Vereinigungen von den Landesparlamenten gewählt würden. Zudem sei der Spielraum der Beklagten zur Verfahrensausgestaltung durch die in § 26 Abs. 3 Satz 2 MStV HSH enthaltene Vorgabe hinreichend vorstrukturiert, dass seine Ausfüllung sich daran zu orientieren habe, wie den Anforderungen des Staatsvertrags zur Sicherung der Meinungsvielfalt – als Schutzgut des Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG – genügt werden kann. Hiernach sei das in den Ausschreibungsbedingungen vorgesehene Erfordernis einer fristgerechten Vorlage des Finanzplans von dem verfahrensrechtlichen Ausgestaltungsspielraum der Beklagten umfasst gewesen. Denn nach der bindenden Feststellung des OVG diente dieses der Sicherung der Vergleichbarkeit der Zuweisungsanträge auf einer einheitlichen, vollständigen und unveränderbaren Beurteilungsgrundlage.

Eine Klärungsbedürftigkeit hat das BVerwG auch nicht in Bezug auf die weitere von der Beschwerde aufgeworfene Frage gesehen, ob einer Medienanstalt, die im Rahmen eines Ausschreibungsverfahrens über die Zuweisung von Übertragungskapazitäten entscheidet, im Lichte der Rundfunkfreiheit gemäß Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG ein gerichtlich nur eingeschränkt überprüfbarer Beurteilungsspielraum zusteht, über die Zulassung von nachgereichten Unterlagen zu entscheiden. Das OVG habe der irrevisiblen Vorschrift des § 26 MStV HSH entnommen, dass der Beklagten bei der Zuweisung von Übertragungskapazitäten in materieller Hinsicht ein Beurteilungsspielraum zusteht. Ein solcher sei u.a. daraufhin gerichtlich überprüfbar, ob die begünstigte öffentliche Stelle die gültigen Verfahrensbestimmungen eingehalten hat. Hieraus folge zwingend, dass der Stelle im Rahmen dieses Prüfungsmaßstabs nicht ein weiterer nur beschränkt überprüfbarer Bereich in Bezug auf die Einhaltung der einschlägigen Verfahrensbestimmungen zustehen könne. Dies wäre quasi ein Beurteilungsspielraum im Beurteilungsspielraum. Sei die Beklagte in Bezug auf die Ausschreibung von Übertragungskapazitäten ermächtigt, das Verfahren unter Einhaltung gesetzlicher Vorgaben autonom auszugestalten, müsse sie im Interesse der Chancengleichheit der Bewerber die von ihr selbst gesetzten Verfahrensmaßgaben einhalten.

C.

Kontext der Entscheidung

Die verfassungsrechtlichen Vorgaben für die gesetzliche Regelung des Zugangs zur Veranstaltung privater Rundfunksendungen, die Auswahl unter mehreren Bewerbern und die Zuteilung von Übertragungskapazitäten hat das BVerfG in mehreren Entscheidungen, auf die das BVerwG Bezug nimmt, im Wesentlichen geklärt (vgl. BVerfG, Urt. v. 16.06.1981 - 1 BvL 89/78 - BVerfGE 57, 295, 319 ff., 326 f., BVerfG, Urt. v. 04.11.1986 - 1 BvF 1/84 - BVerfGE 73, 118, 152 ff., BVerfG, Urt. v. 05.02.1991 - 1 BvF 1/85 u.a. - BVerfGE 83, 238, 295 f., 315 ff., 322 ff.; BVerfG, Beschl. v. 20.02.1998 - 1 BvR 661/94 - BVerfGE 97, 298, 313; BVerfG, Urt. v. 12.03.2008 - 2 BvF 4/03 - BVerfGE 121, 30, 55d f.). Unter anderem hat das BVerfG entschieden, dass der staatlichen Genehmigungsbehörde bei der Zulassung privater Rundfunkveranstalter keine Handlungsspielräume und Wertungsspielräume eingeräumt werden dürfen, die es ermöglichen, dass sachfremde, insbesondere die Meinungsvielfalt beeinträchtigende Erwägungen Einfluss auf die Entscheidung gewinnen können (BVerfG, Urt. v. 04.11.1986 - 1 BvF 1/84 - BVerfGE 73, 118, 182 ff.; BVerfG, Urt. v. 22.02.1994 - 1 BvL 30/88 - BVerfGE 90, 60, 89). Der Ausschluss jeglicher Beurteilungs- und Ermessensspielräume bezieht sich jedoch nur auf diejenigen Fälle, in denen die Auswahl- und Zuteilungsentscheidungen durch staatliche Behörden zu treffen sind. Verfassungsrechtlich unbedenklich ist es hingegen, wenn einer unabhängigen, die Verwirklichung des Grundrechts der Rundfunkfreiheit sichernden Landesmedienanstalt bei den Zugangsentscheidungen ein Abwägungs- und Gestaltungsspielraum zusteht, den die Anstalt unter Beachtung und Wahrung der betroffenen Grundrechte auszufüllen hat. In diesem Zusammenhang hat das BVerfG auch hervorgehoben, dass eine auf die Ermöglichung der Meinungsvielfalt gerichtete ergänzende prozedurale Sicherung der Rundfunkfreiheit hinzutritt, wenn die Zustimmung des Medienrats der Anstalt als einem plural mit Vertretern gesellschaftlich relevanter Kräfte zusammengesetzten Gremium vorausgesetzt wird (BVerfG, Beschl. v. 31.07.2007 - 1 BvR 946/07 - NVwZ 2007, 1304, 1305).

Diese Rechtsprechung des BVerfG hat das BVerwG in einer früheren Entscheidung dahingehend ergänzt, dass es für die Erfüllung der verfassungsrechtlichen Forderung nach strikten gesetzlichen Vorgaben zur Sicherung der Rundfunkfreiheit einerseits notwendig, andererseits aber auch ausreichend ist, dass der Abwägungs- und Gestaltungsspielraum, den der Landesgesetzgeber einer nicht der unmittelbaren Staatsverwaltung angehörenden Landesmedienanstalt für die Entscheidung über die Bewerberauswahl und die Zuteilung der Übertragungskapazitäten einräumt, in Gestalt von im Gesetz festgelegten Auswahlgrundsätzen vorstrukturiert ist (BVerwG, Urt. v. 31.05.2017 - 6 C 42/16 Rn. 17 - BVerwGE 159, 64). Unterliegt es vor dem Hintergrund von Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG nach alledem grundsätzlich keinen Bedenken, wenn der Gesetzgeber der Landesmedienanstalt einen Beurteilungsspielraum bei der Zuweisung von Übertragungskapazitäten in materieller Hinsicht eröffnet, kann in Bezug auf die Ausgestaltung des Verfahrens und der wesentlichen Anforderungen an die Antragstellung nichts anderes gelten.

D.

Auswirkungen für die Praxis

Für die rundfunkrechtliche Praxis besteht nunmehr Klarheit, dass Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG landesgesetzlichen Regelungen grundsätzlich nicht entgegensteht, die einer nicht der unmittelbaren Staatsverwaltung angehörenden Landesmedienanstalt einen Spielraum bei der Ausgestaltung des Verfahrens für die Zuweisung von Rundfunkübertragungskapazitäten einräumen, der auch die Bestimmung einer Ausschlussfrist für die Vorlage von Unterlagen umfasst.