Inhalt und Gegenstand der Entscheidung
Gegenstand des Beschlusses ist die Gesamtvergabe des Brückenrück- und -neubaus einer sog. Stahlverbundbrücke im Rahmen eines offenen Verfahrens. Über eine Bauzeit von 30 Monaten soll die Brücke zurückgebaut und wieder neugebaut werden. Der Rück- und Neubau soll, so ist es in der Auftragsbekanntmachung von der Antragsgegnerin vorgesehen, gleichzeitig erfolgen. Erschwerend kommt bei den ausgeschriebenen Bauarbeiten hinzu, dass von der Brückenerneuerung zugleich drei Verkehrswege betroffen waren: eine Bundesstraße, die über die Brücke führt, eine Bundeswasserstraße und Bahngleise der Werksbahn eines Elektrostahlwerks, welche die Brücke unterqueren. Der Verkehr der Bundesstraße soll für die Dauer der Bauzeit über ein zu errichtendes Behelfsbauwerk neben der Bestandsbrücke geleitet werden. Der Überbau des Behelfsbauwerks soll nach Errichtung neuer Widerlager und Pfeiler quer verschoben werden und als Überbau der neuen Brücke dienen. Für den Rückbau der Brücke müssen Brückenteile in die Wasserstraße abgelassen und von dort abtransportiert werden. Die vorläufig stehenbleibenden Teile der Brücke müssen hierbei verstärkt werden, um ein unkontrolliertes Abstürzen derselben zu verhindern. Neben den beschriebenen Bauarbeiten sind weitere Leistungen wie etwa eine Kampfmittelerkundung, die Umverlegung einer Trinkwasserleitung sowie ein Bodenaushub einschließlich Verwertung und Entsorgung zu erbringen.
Die Antragsgegnerin sieht für diese Leistungen eine Gesamtvergabe an ein Generalunternehmen vor. Die Begründung für diese Abweichung vom Grundsatz der Losbildung gemäß § 97 Abs. 4 Satz 2 GWB wurde im Rahmen des Vergabevermerks dokumentiert.
Die Antragstellerin hat die vorgesehene Gesamtvergabe gerügt, da diese weder durch technische noch wirtschaftliche Gründe gerechtfertigt werden könne. Als mittelständisches Unternehmen wolle sie sich als Spezialistin im Rückbau von Gebäuden und Brücken sowie bei der Ausführung von Erdarbeiten an dem Bauvorhaben beteiligen, sehe sich hieran aber durch die Gesamtvergabe gehindert. Der von der Antragstellerin erhobenen Rüge hat die Antragsgegnerin nicht abgeholfen. Die Antragstellerin hat insoweit insbesondere argumentiert, dass eine Losbildung erforderlich gewesen wäre, da einer Losbildung keine technischen oder wirtschaftlichen Gründe entgegenstünden. Die Herausforderung im Hinblick auf die Baustellenlogistik sei kein unüberwindbares Hindernis und trete auch bei der Gesamtvergabe auf. Darüber hinaus hat die Antragstellerin die von der Antragsgegnerin prognostizierte Bauzeitverlängerung bei der Bildung von Losen infrage gestellt und angeführt, dass eine mit der Gesamtvergabe zu erzielende Bauzeitverkürzung als solche nicht als wirtschaftlicher Grund anzuerkennen sei. In gleicher Weise hat sie auch im Hinblick auf die Verhinderung eines erhöhten Ausschreibungs-, Prüfungs- und Koordinierungsaufwand durch eine Gesamtvergabe argumentiert. Ein Ineinandergreifen von Teilleistungen sei für ein solches Bauvorhaben gerade charakteristisch. Die beiden zuletzt genannten Argumente hat die Antragstellerin mit dem Verweis auf eine Entscheidung des OLG Düsseldorf (Beschl. v. 21.08.2024 - Verg 6/24) untermauert. Letztlich hat die Antragstellerin zudem einen Widerspruch darin gesehen, dass die Antragsgegnerin einerseits strenge Bauabläufe anbringt, andererseits jedoch die Gesamtvergabe mit einem Mehr an Flexibilität rechtfertigt.
Die erkennende Vergabekammer hat den Nachprüfungsantrag als zulässig, aber unbegründet zurückgewiesen. Gegen diese Entscheidung hat die Antragstellerin sofortige Beschwerde beim OLG Düsseldorf erhoben, welches die Beschwerde ebenfalls als zulässig, aber unbegründet zurückgewiesen hat. Sowohl die Vergabekammer des Bundes als auch der Senat sind zwar zu dem Ergebnis gekommen, dass der Nachprüfungsantrag beziehungsweise die sofortige Beschwerde unbegründet ist. Allerdings haben beide Nachprüfungsorgane nicht sämtliche von der Antragsgegnerin vorgebrachten Gründe gleichermaßen berücksichtigt. Maßgeblich hat sich die Antragsgegnerin zur Begründung des Abweichens vom Losgrundsatz auf das Vorliegen technischer Gründe gestützt. Technische Gründe sind danach solche, die eine Integration aller Leistungsschritte in einer Hand zur Erreichung des vom Auftraggeber angestrebten Qualitätsniveaus notwendig machen. Im Rahmen der Prüfung ist das OLG Düsseldorf in Einklang mit der ständigen Rechtsprechung davon ausgegangen, dass der Auftraggeber im Falle eines Abweichens vom Grundsatz der Losaufteilung die widerstreitenden Belange umfassend gegeneinander abwägen muss und eine Gesamtvergabe nur dann gerechtfertigt sein kann, sofern die Gründe hierfür nicht lediglich anerkennenswert sind, sondern überwiegen. Die Antragsgegnerin hat ihr Absehen von einer Losbildung insbesondere mit einer technisch und zeitlich engen Verzahnung der einzelnen Arbeiten begründet. Im Rahmen des „VOB-Vergabevermerk – Teil 1“ hat die Antragsgegnerin ihre Entscheidung für eine Gesamtvergabe darauf gestützt, dass der Bau der vorgesehene Stahlverbundbrücke nur aus einem maßgebenden Los „Massivbau“ bestehe. Die einzelnen Gewerke seien technisch eng verzahnt, wodurch eine losweise Vergabe ineffizient wäre. Außerdem stehe einer technisch und wirtschaftlich umsetzbaren Losaufteilung die Wechselseitigkeit der fortlaufenden Leistungen entgegen.
Neben den Aspekten, die Art und Umfang der Leistung betreffen, hat die Antragsgegnerin in dem Vermerk auch die Wichtigkeit der Einhaltung zeitlicher Vorgaben angeführt. Im Hinblick auf den von den Bauarbeiten betroffenen Bahnbetrieb eines Elektrostahlwerks müssen die Sperrfrist des Bahnbetriebs eingehalten und Arbeiten mit den Produktionszyklen des Werkes abgestimmt werden. Eine losweise Vergabe bringe insoweit hohe Zeit- und Reibungsverluste mit sich.
Des Weiteren hat die Antragsgegnerin im Rahmen des Nachprüfungsverfahrens ergänzende Ausführungen zur technischen und zeitlichen Verzahnung der Gewerke nachgeschoben. Sie hat insoweit die Bauabläufe näher erläutert, die aufgrund eines Ineinandergreifens technischer Vorgänge, sinnvoll nur durch eine Hand, die den Einsatz von Fachpersonal und Arbeitsmittel abstimmt, erfolgen könnten. Die im Vergabevermerk genannten, aber nicht näher ausgeführten Gewährleistungsprobleme hat die Antragsgegnerin insoweit aufgegriffen, als dass sie darauf verwiesen hat, dass zeitliche Überschneidungen eine eindeutige Bestimmung von Schnittstellen einzelner Gewerke unmöglich machen würden. Konkret in Bezug auf die für die Antragstellerin interessanten Abbrucharbeiten hat die Antragsgegnerin dabei dargelegt, dass die Bildung eines Fachloses deshalb unmöglich sei, da der Abbruch durch eine statische Sicherung der Zwischenbauzustände fortlaufend abzusichern sei, was nicht von einem Abbruchunternehmen, sondern einem Betonbauer auszuführen sei. Hinsichtlich der Erdarbeiten hat die Antragsgegnerin angeführt, dass eine Losaufteilung von Aushub sowie Schutz- und Tragschichten dazu führen würde, dass spätere Setzungen oder Schäden an der Brücke nur schwer zuzuordnen wären. Im Rahmen der Beschwerdeerwiderung hat die Antragsgegnerin erneut die im konkreten Fall gegebenen technischen Herausforderungen durch den vorgesehenen Querverschub betont, die bei einer Aufteilung in Lose erhebliche Verzögerungsrisiken, unverhältnismäßig hohe Gewährleistungsrisiken und Risiken des Qualitätsverlustes mit sich bringen würden.
Des Weiteren hat das OLG Düsseldorf – anders als die Vergabekammer des Bundes – den Vortrag der Antragsgegnerin zur engen Baustellensituation unberücksichtigt gelassen. Die Antragsgegnerin erläuterte insoweit, dass für die Baustelleneinrichtung nur eine kleine Fläche zur Verfügung stünde, wodurch eine gemeinsame zeitgleiche Flächen- und Einrichtungsnutzung durch mehrere Auftragnehmer unmöglich sei. Hieraus würde bei einer Aufteilung in Lose das Problem entstehen, dass mindestens 20-mal eine vollständige Beräumung und Widereinrichtung der Flächen erfolgen müsse, was einen erheblichen zeitlichen Mehraufwand zur Folge hätte. Das OLG Düsseldorf lehnte die Berücksichtigung dieses Arguments für eine Gesamtvergabe ab und stützte dies darauf, dass es sich hierbei nicht um eine ergänzende Konkretisierung der bereits im Vergabevermerk angeführten Aspekte handle, sondern um einen gänzlich neuen Vortrag. Ausführungen könnten von der Antragsgegnerin demnach nur dann nachgeschoben und ein möglicher Dokumentationsverstoß geheilt werden, sofern dem Vergabevermerk bereits eine ernstliche Befassung mit diesem Punkt zu entnehmen sei. Aus dem gleichen Grund lässt das OLG Düsseldorf – ebenfalls anders als die Vorinstanz – auch die von der Antragsgegnerin vorgebrachten Interessen der Allgemeinheit unberücksichtigt. Die Antragsgegnerin führt an, dass eine möglichste zügige Durchführung der Bauarbeiten und dementsprechend der Verzicht auf die Bildung von Losen im Interesse der Allgemeinheit läge. Sowohl die mit den Bauarbeiten verbundenen Lärm- und Umweltbelastungen als auch die jederzeit mögliche, zu einer Sperrung der Verkehrswege führende Einsturzgefahr der Brücke würden ein Interesse der Allgemeinheit an einer zügigen Durchführung durch ein Generalunternehmen begründen. Das OLG Düsseldorf stellt zur Begründung des Beschlusses vorrangig auf die enge technische und zeitliche Verzahnung ab und erkennt insoweit über das normale Maß hinausgehende Anforderungen an die Koordinierung der technischen Umsetzung an. Hierbei zieht das Gericht sowohl die Umstände vor Ort, also die von den Bauarbeiten betroffenen Verkehrswege, als auch den vorgesehenen parallelen Brückenrück- und -neubau heran. Zusätzlich dazu geht das Gericht davon aus, dass eine exakte Koordinierung insbesondere beim Brückenabbau sicherheitsrelevanten Charakter habe.
Die Argumente der Antragstellerin lehnt das Gericht zudem ab: Die von der Antragstellerin vorgebrachte Entscheidung des Senats aus dem Jahr 2024 behandle eine Konstellation, die gerade nicht vergleichbar mit den im vorliegenden Fall eng verzahnten und parallel laufenden Arbeiten sei. Eine Übertragung der Erwägungen auf den hier zu entscheidenden Einzelfall sei nicht möglich. Außerdem verneint das Gericht das Vorliegen eines Widerspruches hinsichtlich der strengen Bauabläufe und der größeren Flexibilität durch die Gesamtvergabe. Die Antragsgegnerin – so das Gericht – hoffe darauf, dass ein erfahrenes Generalunternehmen trotz der strengen Bauabläufe für mehr Effizienz sorgen könne. Der Vergabesenat ist damit im Ergebnis der Argumentation der Antragsgegnerin gefolgt, wonach die enge technische und zeitliche Verzahnung verschiedener Gewerke in diesem Einzelfall ein Abweichen vom Grundsatz der Losbildung nach § 97 Abs. 4 GWB rechtfertigt.
