juris PraxisReporte

Leitsätze

1. Ist die aus Art. 12 Abs. 3 der Richtlinie 2003/87/EG folgende Pflicht des Betreibers eines emissionshandelspflichtigen Luftverkehrsbetriebs zur Abgabe einer Anzahl von Zertifikaten, die den geprüften Gesamtemissionen des Vorjahres entspricht, dahin auszulegen, dass die Abgabepflicht für das Jahr 2012 auch dann noch bis 30.04.2013 erfüllt werden musste, wenn die emissionshandelspflichtige Tätigkeit im Januar 2013 eingestellt worden und über das Verfahren des Betreibers sodann ein Insolvenzverfahren eröffnet worden ist, mit der Folge, dass das Recht des Betreibers, das zur Insolvenzmasse gehörende Vermögen zu verwalten und über es zu verfügen, auf den Insolvenzverwalter übergegangen ist?
2. Bei Bejahung der Frage 1: Ist Art. 16 Abs. 3 Satz 1 und 2 RL 2003/87/EG dahin auszulegen, dass eine Sanktion wegen Verletzung der Abgabepflicht gemäß Art. 12 Abs. 3 RL 2003/87/EG auch dann verhängt werden darf und muss, wenn die Abgabepflicht nach Insolvenzeröffnung nur vom Insolvenzverwalter erfüllt werden kann, dieser dazu allein nach nationalem Recht aber nicht verpflichtet war und eine die unionsrechtliche Verpflichtung klärende Entscheidung des Gerichtshofs der Europäischen Union in dem für die Abgabe maßgeblichen Zeitpunkt noch nicht vorlag?

A.

Problemstellung

Wenn das nationale Recht vom Unionsrecht überformt ist und die Auslegung des entscheidungserheblichen Unionsrechts weder durch die Rechtsprechung des EuGH geklärt (acte éclairé) noch offenkundig (acte clair) ist, bedarf es der Klärung durch den Gerichtshof im Wege eines Vorabentscheidungsverfahren nach Art. 267 AEUV. So lag es im vorliegenden Fall. Der Gerichtshof soll Fragen zur Abgabe von Emissionsberechtigungen durch einen Insolvenzverwalter und zur Zahlung einer Sanktion beantworten.

B.

Inhalt und Gegenstand der Entscheidung

Der Kläger, Insolvenzverwalter eines Luftfahrtunternehmens, wandte sich gegen die Feststellung seiner Verpflichtung zur Abgabe von Emissionsberechtigungen für das Jahr 2012 und gegen die Festsetzung einer Sanktion gemäß dem zu diesem Zeitpunkt geltenden Treibhausgas-Emissionshandelsgesetz (TEHG). Das emissionshandelspflichtige Luftfahrtunternehmen stellte seinen Betrieb im Januar 2013 ein. Der Kläger wurde mit Eröffnung des Insolvenzverfahrens im April 2013 zum Insolvenzverwalter bestellt. Die Deutsche Emissionshandelsstelle stellte fest, dass der Kläger weitere 27.421 Berechtigungen abzugeben habe, und setzte wegen Verletzung der Abgabepflicht eine Zahlungspflicht i.H.v. 2.716.900 Euro fest. Das VG hob den Bescheid insoweit auf. Die Berufung der Beklagten wies das OVG zurück. Es liege keine nach Insolvenzeröffnung begründete Masseverbindlichkeit vor. Der Kläger sei kein Betreiber eines emissionshandelspflichtigen Luftfahrtunternehmens. Gegen das Urteil hat die Beklagte Revision eingelegt. Der 10. Revisionssenat des BVerwG hat das Verfahren bis zu einer Entscheidung des EuGH über die gestellten Vorlagefragen ausgesetzt.

Zunächst hatte der Senat die Entscheidungserheblichkeit der Vorlagefragen zu klären. Werden sie bejaht, hat die Revision der Beklagten Erfolg. Wenn das Unionsrecht die Durchsetzung der Abgabepflicht für das letzte Betriebsjahr auch im Fall der Insolvenz ohne Fortführung des Betriebs gebietet, kann diese Pflicht nach nationalem Recht nur durch den Insolvenzverwalter erfüllt werden. Denn der bisherige Betreiber ist zur Verfügung über die Insolvenzmasse gemäß § 80 Abs. 1 InsO nicht mehr berechtigt. Werden die Vorlagefragen verneint, ist die Revision hingegen zurückzuweisen.

Die Entscheidungserheblichkeit der ersten Vorlagefrage folgte daraus, dass § 7 Abs. 1 TEHG 2025 hinsichtlich der Verpflichtung zur Abgabe von Emissionsberechtigungen für das Jahr 2012 die Betreibereigenschaft des Adressaten der Abgabepflicht voraussetzte, der Kläger aber nicht Betreiber geworden war und somit seine Verpflichtung nach nationalem Recht ausschied. Fraglich war indes, ob das Unionsrecht eine andere Auslegung verlangte. Hier stand der Luftfahrzeugbetreiber nach § 3 Nr. 7 TEHG 2025 in Rede. Da der Betrieb des Luftfahrtunternehmens im Januar 2013 eingestellt worden war, konnte der Kläger nicht Betreiber geworden sein. Das für das Abgabejahr 2012 maßgebliche nationale Recht enthielt keine Bestimmung, nach der der Insolvenzverwalter auch ohne eigene Fortführung des Betriebs nicht erfüllte Pflichten des bisherigen Betreibers übernehmen musste. § 25 TEHG 2025 enthielt keine Regelung für den Fall der Betriebseinstellung vor Eröffnung des Insolvenzverfahrens und dazu, ob der Insolvenzverwalter abgabepflichtig wird. § 25 Abs. 1 TEHG 2025 regelt allein die Übernahme nicht erfüllter Pflichten durch den neuen Betreiber.

Soweit jüngere Regelungen des TEHG den Insolvenzfall behandeln, konnten aus ihnen für den hier zu betrachtenden Zeitraum keine die Rechtslage des TEHG 2011 verändernden Umstände abgeleitet werden. Zwar enthielt das TEHG seit dem Jahr 2019 in § 25 Abs. 3 Satz 2 TEHG 2025 eine Regelung, wonach die Verpflichtungen des Betreibers aus diesem Gesetz fortbestehen, soweit der Betrieb im Rahmen eines Insolvenzverfahrens fortgeführt wurde. Die Folgen einer zuvor erfolgten Betriebsstilllegung wurden allerdings nicht behandelt. Nunmehr gilt § 16 Abs. 3 Satz 2 TEHG 2025. Danach bestehen alle Verpflichtungen des Betreibers, Schifffahrtsunternehmens oder Verantwortlichen aus diesem Gesetz während des Insolvenzverfahrens fort. Der aktuellen Rechtslage kann sich entnehmen lassen, dass der Insolvenzverwalter nach dem Willen des Gesetzgebers die vor Insolvenzeröffnung bereits begründeten Abgabepflichten des Betreibers ungeschmälert erfüllen soll (BT-Drs. 20/13585, S. 87). Diese Regelungen gelten aber ex nunc und können nicht für die Auslegung des TEHG 2011 herangezogen werden.

Aus § 80 InsO folgt ebenfalls nichts für eine Verpflichtung des Klägers. Nach Maßgabe dieser Norm wird das Recht des Schuldners, das Vermögen zu verwalten und über es zu verfügen, beschränkt. Im Übrigen entscheidet das Fachrecht – hier das TEHG – über das Entstehen von Verpflichtungen und nicht § 80 InsO.

Der Senat hat außerdem eine weite Auslegung des „Betreiber“-Begriffs nicht bejaht. Eine Einordnung als Masseverbindlichkeit auf Kosten anderer Insolvenzgläubiger und ihrer durch das Eigentumsgrundrecht (Art. 14 Abs. 1 GG) geschützten Rechte berührt wesentliche Fragen im grundrechtsrelevanten Bereich, für deren Beantwortung der Gesetzgeber zuständig ist.

Ob die unionsrechtlichen Regelungen der Emissionshandelsrichtlinie (EH-RL) zu einer anderen Auslegung des nationalen Rechts zwingen können, hat der Senat nicht beantworten können. Zwar wird die Betreibereigenschaft in den Bestimmungen zur Abgabepflicht nach den Art. 12 und 16 EH-RL gleichfalls gemäß Art. 3 Buchst. f EH-RL verlangt. Auch diesen Regelungen könnte daher bei einem bloßen Wortlautverständnis zu entnehmen sein, dass die Abgabepflicht nur den aktiven Betreiber und nicht einen Insolvenzverwalter, der einen vor Beginn des Insolvenzverfahrens stillgelegten Betrieb verwaltet, treffen soll. Das Tatbestandsmerkmal „Betreiber“ ist aber möglicherweise nicht in diesem engen Sinne zu verstehen, sondern stellt – nicht abschließend – den regelhaften Fall der Verantwortung des jeweiligen Betreibers dar. Aus der Zielrichtung der Richtlinie, auf kosteneffiziente und wirtschaftlich effiziente Weise auf eine Verringerung von Treibhausgasemissionen hinzuwirken, kann sich eine weitere Zuordnung der Verantwortung für erfolgte Emissionen desjenigen ergeben, der wie ein Insolvenzverwalter kraft seiner gesetzlichen Stellung die Verpflichtungen des ehemaligen Betreibers zu erfüllen hat. Die Abgabepflicht ist zentral für das System des Emissionshandels. Aus dem Wortlaut der EH-RL ist zu folgern, dass die Verpflichtung, bis zum 30.04. des laufenden Jahres Zertifikate in Höhe der Emissionen des Vorjahres zwecks Löschung abzugeben, besonders streng zu handhaben ist. Diese Verpflichtung ist als Einzige in der EH-RL selbst mit einer präzisen Sanktionsandrohung bewehrt, während die Sanktionen für alle anderen ihren Bestimmungen zuwiderlaufenden Verhaltensweisen nach Art. 16 EH-RL von den Mitgliedstaaten festzulegen sind. Dass die Richtlinie dem Verfahren der Abgabe der Zertifikate einen zentralen Platz einräumt, folgt auch daraus, dass die Verhängung der Sanktion den Betreiber nicht von der Verpflichtung entbindet, die entsprechenden Zertifikate im Folgejahr abzugeben.

Falls die aus Art. 12 Abs. 3 EH-RL folgende Pflicht des Betreibers eines emissionshandelspflichtigen Luftverkehrsbetriebs zur Abgabe einer Anzahl von Zertifikaten dahin auszulegen ist, dass die Abgabepflicht für das Jahr 2012 auch dann noch bis 30.04.2013 erfüllt werden musste, wenn die emissionshandelspflichtige Tätigkeit im Januar 2013 eingestellt worden und über das Verfahren des Betreibers sodann ein Insolvenzverfahren eröffnet worden ist, liegen die Voraussetzungen der Sanktionsnorm des Art. 16 Abs. 3 EH-RL vor. Es ist möglicherweise aber unangemessen, die die Verletzung der Abgabepflicht sanktionierende Zahlungspflicht auch dann festzusetzen, wenn in dem Zeitpunkt, in dem die Abgabepflicht fällig gewesen wäre, es rechtlich unklar war, ob diese Pflicht zu erfüllen war.

C.

Kontext der Entscheidung

Im Vorabentscheidungsverfahren vor dem EuGH, zu dem der Gerichtshof Empfehlungen an die nationalen Gerichte bezüglich der Vorlage von Vorabentscheidungsersuchen erlassen hat (ABl. C/2024/6008), wird über einzelne, für die Entscheidung des Ausgangsverfahrens erhebliche Auslegungs- oder Gültigkeitsfragen des Unionsrechts verbindlich entschieden (Art. 267 Abs. 1 Buchst. a und b AEUV) (näher Pechstein/Görlitz in: Pechstein/Nowak/Häde, Frankfurter Kommentar EUV/GRC/AEUV, 2. Aufl. 2023, Art. 267 AEUV Rn. 1 ff.; Wegener in: Calliess/Ruffert, EUV/AEUV, 6. Aufl. 2022, Art. 267 AEUV Rn. 1 f.) Das mitgliedstaatliche Gericht ersucht den Gerichtshof um eine Vorabentscheidung, wenn es eine gerichtliche Entscheidung über die Vorlagefrage „zum Erlass seines Urteils für erforderlich“ hält (Art. 267 Abs. 2 AEUV). Die Erforderlichkeit einer Vorabentscheidung beurteilt sich grundsätzlich nach der Entscheidungserheblichkeit der vorgelegten Fragen im Ausgangsverfahren. Die Beurteilung sowohl der Erforderlichkeit einer Vorabentscheidung zum Erlass eines Urteils als auch der Entscheidungserheblichkeit der dem Gerichtshof vorgelegten Fragen ist grundsätzlich den mitgliedstaatlichen Gerichten vorbehalten. Den mitgliedstaatlichen Gerichten wird in dieser Hinsicht somit ein weiter Beurteilungsspielraum eingeräumt (Pechstein/Görlitz in: Pechstein/Nowak/Häde, Frankfurter Kommentar EUV/GRC/AEUV, 2. Aufl. 2023, Art. 267 AEUV Rn. 54; zur Unzuständigkeit des Gerichtshofs für die Beantwortung der gestellten Fragen vgl. EuGH, Urt. v. 10.12.2020 - C-620/19 sowie Berkemann, jM 2021, 332).

Hiervon ausgehend hat der Senat dem Gerichtshof Vorlagefragen zur Auslegung von Bestimmungen in der EH-RL vom 13.10.2003 vorgelegt. Der Senat sah sich nach nationalem Recht außerstande, eine weite Auslegung des „Betreiber“-Begriffs in § 7 Abs. 1 TEHG 2025 vorzunehmen, da eine Einordnung als Masseverbindlichkeit auf Kosten anderer Insolvenzgläubiger und ihrer durch das Eigentumsgrundrecht (Art. 14 Abs. 1 GG) geschützten Rechte gehen würde. Es handelt sich nämlich um eine wesentliche Frage im grundrechtsrelevanten Bereich, für deren Beantwortung der Gesetzgeber zuständig ist (vgl. etwa BVerfG, Beschl. v. 20.02.2013 - 2 BvR 228/12 Rn. 53 - BVerfGE 133, 112; Sachs/von Coelln in: Sachs, GG, 10. Aufl. 2024, Art. 20 Rn. 113 ff.).

Der Senat hat sich bei der Vorlagefrage, ob das Recht des Betreibers, das zur Insolvenzmasse gehörende Vermögen zu verwalten und über es zu verfügen, auf den Insolvenzverwalter übergegangen ist, auch von der Rechtsprechung des Gerichtshofs leiten lassen, dass die Abgabepflicht zentral für das System des Emissionshandels ist. Aus dem Wortlaut der EH-RL ist zu folgern, dass die Verpflichtung, bis zum 30.04. des laufenden Jahres Zertifikate in Höhe der Emissionen des Vorjahres zwecks Löschung abzugeben, besonders streng zu handhaben ist (EuGH, Urt. v. 29.04.2015 - C-148/14 Rn. 30 „Nordzucker“). Diese Verpflichtung, die gemäß Art. 6 Abs. 2 Buchst. e der Richtlinie zwingend in der Genehmigung zur Emission von Treibhausgasen anzugeben ist und die in Art. 12 Abs. 3 der Richtlinie unmissverständlich genannt wird, ist als Einzige in der Emissionshandelsrichtlinie selbst mit einer präzisen Sanktionsandrohung bewehrt. Dass die Richtlinie dem Verfahren der Abgabe der Zertifikate nach der Rechtsprechung des Gerichtshofs einen zentralen Platz einräumt, folgt auch daraus, dass die Verhängung der Sanktion den Betreiber nicht von der Verpflichtung entbindet, die entsprechenden Zertifikate im Folgejahr abzugeben. Zwar besteht das Endziel des Systems des Handels mit Zertifikaten im Schutz der Umwelt durch eine Verringerung der Treibhausgasemissionen, doch verringert dieses System diese Emissionen nicht selbst, sondern dient dem Anreiz und der Förderung des Strebens nach geringstmöglichen Kosten, um eine Verringerung dieser Emissionen auf ein bestimmtes Niveau zu erreichen. Der letztlich eintretende Vorteil für die Umwelt hängt somit davon ab, wie streng die Gesamtmenge der zugeteilten Zertifikate festgesetzt wird, die die Obergrenze der nach diesem System zulässigen Emissionen bildet (EuGH, Urt. v. 16.12.2008 - C-127/07 Rn. 31 „Arcelor Atlantique et Lorraine u.a.“; EuGH, Urt. v. 17.10.2013 - C-203/12 Rn. 25 f. „Billerud Karlsborg AB u.a.“).

Schließlich hat der Senat die sich aufdrängende Frage nach der Angemessenheit einer Sanktion gestellt, da es vorliegend unklar war, ob die Abgabepflicht zu erfüllen war. Soweit ersichtlich, hat der Gerichtshof diese emissionshandelsrechtliche Frage bislang nicht behandelt. Sein Urteil vom 17.10.2013 (C-203/12) betraf die Bedeutung höherer Gewalt im Emissionshandelsrecht. Diese kann gemäß seinen allgemeinen Ausführungen anerkannt werden, wenn sich Rechtsuchende auf eine äußere Ursache berufen, deren Folgen unvermeidbar und unausweichlich sind und den Betroffenen die Einhaltung ihrer Verpflichtungen objektiv unmöglich machen (vgl. insbesondere EuGH, Urt. v. 18.03.1980 - C-154/78 u.a. Rn. 140 „Ferriera Valsabbia u. a./Kommission“). Im Emissionshandelsrecht kann ein solcher Fall vorliegen, wenn der Betreiber trotz aller möglicherweise unternommenen Anstrengungen, um die vorgeschriebenen Fristen einzuhalten, mit ungewöhnlichen und unvorhersehbaren Umständen konfrontiert war, die über ein bloßes unternehmensinternes Versäumnis hinausgehenEuGH, Urt. v. 17.10.2013 - (C-203/12 Rn. 31 „Billerud Karlsborg AB u.a.“). Ein solcher Fall lag hier nicht vor.

Die Beschränkung der Anwendung von Art. 16 Abs. 3 EH-RL kann aber unter dem Blickwinkel des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit geboten sein. Insoweit kann die Zwangsläufigkeit der Sanktion nach Art. 16 Abs. 3 EH-RL unverhältnismäßig sein, wenn ein Betreiber, vorbehaltlich seines guten Glaubens, seine Abgabepflicht nicht hinreichend sicher vorhersehen kann (vgl. EuGH, Urt. v. 29.04.2015 - C-148/14 Rn. 38, 41, 43 „Nordzucker“). Es dürfte daher nicht angemessen sein, wegen eines Verstoßes gegen die nicht eindeutige Abgabepflicht ohne Weiteres eine Sanktion aufzuerlegen.

D.

Auswirkungen für die Praxis

Der Vorlagebeschluss betrifft ein typisches Vorabentscheidungsverfahren mit komplexen unionsrechtlichen Regelungen, deren Auslegung nicht offenkundig ist. Die Entscheidung des Gerichtshofs wird klären, ob ein Insolvenzverwalter für ein eingestelltes emissionshandelspflichtiges Luftfahrtunternehmen abgabe- und sanktionspflichtig ist. Die Antworten des Gerichtshofs werden auch weitere gleichgelagerte Verfahren betreffen.