juris PraxisReporte

Orientierungssatz

Es wird gemäß Art. 267 AEUV eine Vorabentscheidung des Gerichtshofs der Europäischen Union zu folgender Frage eingeholt:
Ist Art. 4 Abs. 4 der Richtlinie 2000/60/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 23. Oktober 2000 zur Schaffung eines Ordnungsrahmens für Maßnahmen der Gemeinschaft im Bereich der Wasserpolitik (ABl. L 327 S. 1), zuletzt geändert durch Art. 1 der Richtlinie 2014/101/EU der Kommission und des Rates vom 30. Oktober 2014 (ABl. L 311 S. 32), so auszulegen, dass eine im Maßnahmenprogramm ausgesprochene Fristverlängerung zur Erreichung der Bewirtschaftungsziele unwirksam ist, wenn die Angaben im Bewirtschaftungsplan den Anforderungen an die Darlegung und Erläuterung gemäß Art. 4 Abs. 4 Buchst. b der Richtlinie 2000/60/EG oder den Anforderungen an die in Art. 4 Abs. 4 Buchst. d der Richtlinie 2000/60/EG genannte Zusammenfassung derjenigen Maßnahmen nach Artikel 11, die als erforderlich angesehen werden, um die Wasserkörper bis zum Ablauf der verlängerten Frist schrittweise in den geforderten Zustand zu überführen, die Gründe für jede signifikante Verzögerung bei der Umsetzung dieser Maßnahmen und den voraussichtlichen Zeitplan für die Durchführung dieser Maßnahmen nicht genügen?

A.

Problemstellung

Nach Art. 4 und anderen Vorschriften der Wasserrahmenrichtlinie (RL 2000/60/EG - WRRL) sind die Mitgliedstaaten verpflichtet, die von der Richtlinie erfassten europäischen Gewässer nach den Maßgaben der Richtlinie zu bewirtschaften und dadurch bestimmte Umweltziele für die Gewässer zu erreichen. In Deutschland sind diese Verpflichtungen u.a. in den §§ 82 und 83 WHG umgesetzt. Danach sind je sieben Jahre gültige Maßnahmenprogramme und Bewirtschaftungspläne für jede Flussgebietseinheit (ein Gebiet, das aus dem Einzugsgebiet eines Flusses und den ihm zugeordneten weiteren Gewässern besteht) aufzustellen. Die Bewirtschaftungspläne und Maßnahmenprogramme werden in Deutschland von den Ländern aufgestellt, die dafür Flussgebietsgemeinschaften gebildet haben. Die Bewirtschaftungspläne geben im Kern der Öffentlichkeit Aufschluss über Ziele und Inhalt der staatlichen Flussgebietsbewirtschaftung, wohingegen die Maßnahmenprogramme konkreter darauf abzielen, die aus Art. 4 WRRL resultierenden Bewirtschaftungsziele nach Maßgabe der §§ 27 bis 31, 44 und 47 WHG zu erreichen, also insbesondere das Verschlechterungsverbot und das Verbesserungsgebot (vgl. Czychowski/Reinhardt, WHG, 13. Aufl. 2023, § 82 Rn. 2b, § 83 Rn. 4).

Die Wasserrahmenrichtlinie legt eine Frist für die Zielerreichung fest. Wenn sich bei der mitgliedstaatlichen Planung jedoch abzeichnet, dass die Bewirtschaftungsziele für ein Gewässer nicht bis zu dem von der WRRL vorgesehenen Zeitpunkt erreicht werden können, können die Mitgliedstaaten, in Deutschland also die Länder in den Flussgebietsgemeinschaften, nach § 29 Abs. 2 WHG die Frist verlängern. Voraussetzung ist, dass sich der Gewässerzustand nicht weiter verschlechtert und entweder (1.) die notwendigen Verbesserungen des Gewässerzustands aufgrund der natürlichen Gegebenheiten nicht fristgerecht erreicht werden können, (2.) die vorgesehenen Maßnahmen nur schrittweise in einem längeren Zeitraum technisch durchführbar sind oder (3.) die Einhaltung der Frist mit unverhältnismäßig hohem Aufwand verbunden wäre. Dabei darf eine Fristverlängerung die Verwirklichung der in den §§ 27, 44 und 47 Abs. 1 WHG festgelegten Bewirtschaftungsziele in anderen Gewässern derselben Flussgebietseinheit nicht dauerhaft ausschließen oder gefährden.

Die Fristverlängerung sowie die Gründe dafür müssen nach § 83 Abs. 2 Satz 2 Nr. 2 WHG in den Bewirtschaftungsplan aufgenommen werden. Welche Folgen sich aus einer unzureichenden Begründung ergeben, war Gegenstand der hier besprochenen Entscheidung des BVerwG vom 06.03.2025.

B.

Inhalt und Gegenstand der Entscheidung

I. Das BVerwG hatte über die Revision der Länder Niedersachsen und Nordrhein-Westfalen gegen ein aufsehenerregendes Urteil des OVG Lüneburg vom 21.11.2023 (7 KS 8/21) zu entscheiden. Das OVG Lüneburg hatte die Länder – die den deutschen Teil der Flussgebietsgemeinschaft Ems bilden – verurteilt, das Maßnahmenprogramm für den deutschen Teil der Flussgebietseinheit Ems in Bezug auf die Nitratbelastung des Grundwassers nachzubessern. Die DUH hatte als Klägerin des Ausgangsverfahrens zusammengefasst gerügt, die beklagten Länder hätten mit der Aufstellung des Maßnahmenprogramms nicht die nötigen Maßnahmen ergriffen, um die Bewirtschaftungsziele eines guten chemischen Zustands der Grundwasserkörper in Bezug auf Nitrat, des Ausbleibens einer Verschlechterung des Zustands der Grundwasserkörper in Bezug auf Nitrat sowie der Umkehr anhaltender und signifikanter Trends einer Steigerung der Nitratkonzentration im Grundwasser zu erreichen. Die von den Ländern im Bewirtschaftungsplan Ems ausgesprochene Fristverlängerung für die Erreichung der Bewirtschaftungsziele sei unwirksam gewesen. Das OVG Lüneburg hatte der Klage stattgegeben, weil die Länder im Hinblick auf das Verbesserungsgebot die Gründe für eine Fristverlängerung nicht hinreichend dargelegt hätten. Der Verstoß gegen das Begründungserfordernis führe zur Unwirksamkeit der Fristverlängerung und damit zur Nichterreichung des entsprechenden Bewirtschaftungsziels.

II. Dagegen wandten sich die Länder Niedersachsen und Nordrhein-Westfalen mit der vom OVG Lüneburg zugelassenen Revision. Das BVerwG hat die Revision teilweise zurückgewiesen (dazu sogleich unter C.) und den auf das Verbesserungsverbot bezogenen Verfahrensteil abgetrennt, das Verfahren insoweit ausgesetzt und dem EuGH – zusammengefasst – die Frage zur Vorabentscheidung vorgelegt, welche Rechtsfolgen ein Verstoß gegen die Pflicht zur Begründung einer Fristverlängerung hat. Sein Vorabentscheidungsersuchen hat das BVerwG mit dem folgenden Gedankengang begründet:

1. § 47 Abs. 2 Satz 2 WHG erlaube nur unter bestimmten Voraussetzungen und unter Verweis auf die Vorschriften des § 29 Abs. 2 bis 4 WHG Fristverlängerungen. Dazu gehöre nach § 83 Abs. 2 Satz 2 Nr. 2 WHG, die Fristverlängerung und die Gründe hierfür in den Bewirtschaftungsplan aufzunehmen, um die Öffentlichkeit und die EU-Kommission davon zu unterrichten (Rn. 21). Auch Art. 4 Abs. 4 Buchst. b WRRL schreibe vor, dass eine Fristverlängerung „im Einzelnen dargelegt und erläutert“ werden müsse. Die Regelung des § 83 Abs. 2 Satz 2 Nr. 2 WHG sei richtlinienkonform entsprechend auszulegen (Rn. 22).

2. Eine Fristverlängerung müsse zudem stets wasserkörperbezogen sein. Das ergebe sich aus dem Einleitungssatz von Art. 4 Abs. 4 WRRL (Rn. 22). Die beklagten Länder nähmen Fristverlängerungen für 13 Grundwasserkörper in Anspruch. Im Bewirtschaftungsplan Ems werde zur Begründung jedoch lediglich in einer Tabelle in Anhang 4.2 für jeden der betroffenen Wasserkörper ein Code genannt, der nach der Legende für „Verzögerungszeit bei der Wiederherstellung der Wasserqualität“ stehe. Daraus werde zwar deutlich, dass jeweils der Verlängerungsgrund der „natürlichen Gegebenheiten“ (§ 29 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 WHG) gemeint sei (Rn. 23). Es handle sich aber nicht um eine Begründung und Erläuterung in der Ausführlichkeit, die Art. 4 Abs. 4 Buchst. b WRRL und der richtlinienkonform auszulegende § 83 Abs. 2 Satz 2 Nr. 2 WHG verlangten (Rn. 24 f.).

3. Das OVG Lüneburg habe nach diesen Maßstäben zutreffend festgestellt, dass die Angaben zur Begründung der Fristverlängerung im Bewirtschaftungsplan Ems unzureichend gewesen seien. Es stelle sich daher die Frage nach der Fehlerfolge, also ob die Fristverlängerung deshalb rechtwidrig und unwirksam sei (Rn. 18). Denn die Bewirtschaftungsziele würden nur dann nicht verletzt, wenn eine in Anspruch genommene Fristverlängerung rechtmäßig sei (Rn. 21). Insoweit habe zwar der früher für das Wasserrecht zuständige 7. Senat des BVerwG in seiner Entscheidung zum Kraftwerk Staudinger festgestellt, dass das Begründungserfordernis nach § 83 Abs. 2 Satz 2 Nr. 2 WHG lediglich eine inhaltliche Anforderung an den Bewirtschaftungsplan enthalte, aber keine Wirksamkeitsvoraussetzung der Fristverlängerung sei (BVerwG, Urt. v. 02.11.2017 - 7 C 25/15 Rn. 63). Die vom Berufungsgericht vertretene abweichende, unter Bezugnahme auf die Richtlinie begründete Auffassung (OVG Lüneburg, Urt. v. 21.11.2023 - 7 KS 8/21 Rn. 180) wecke laut dem 10. Senat aber Zweifel an der Richtigkeit dieser Aussage, so dass die Frage dem EuGH zur Vorabentscheidung vorgelegt werden müsse (Rn. 31).

C.

Kontext der Entscheidung

Die hier besprochene Entscheidung ist zeitgleich mit dem Urteil in dem Verfahren BVerwG 10 C 1.24 ergangen, mit dem das BVerwG die Revision der Länder Niedersachsen und Nordrhein-Westfalen gegen das Berufungsurteil im Übrigen zurückgewiesen hat. Die DUH als Klägerin des Ausgangsverfahrens hatte – neben dem oben behandelten Verstoß gegen das Verbesserungsgebot – weiter gerügt, dass auch das Bewirtschaftungsziel des Verschlechterungsverbots nicht erreicht worden sei. Die Beklagten hätten verkannt, dass es zur Bewertung der Schadstoffbelastung auf jede einzelne Überwachungsstelle ankomme, so dass keine ausreichende Auswirkungsprognose vorgenommen worden sei. Zudem sei ein negativer Trend für zumindest zwei Grundwasserkörper dokumentiert, ohne dass die Beklagten insoweit eine Auswirkungsprognose angestellt hätten. Dem war das OVG Lüneburg gefolgt und hatte die Länder Niedersachen und Nordrhein-Westfalen antragsgemäß zur Nachbesserung des Maßnahmenprogramms verurteilt. Das BVerwG ist dem in der Entscheidung BVerwG 10 C 1.24 im Ergebnis gefolgt und hat die Revision zurückgewiesen. Die Entscheidung gab dem BVerwG die Gelegenheit, weitere Fragen im Zusammenhang mit dem Verschlechterungsverbot klarzustellen (dazu sogleich).

D.

Auswirkungen für die Praxis

Beide Entscheidungen verdeutlichen mehrere für das Wasserrecht relevante Punkte, zudem lässt die Vorabentscheidung des EuGH weitere Klarheit erwarten.

I. Bedeutung kommt dem Vorlagebeschluss zunächst deshalb zu, weil der 10. Senat des BVerwG damit von der Linie des vormals zuständigen 7. Senats abweicht, der seinerzeit weder eine besondere Begründung der Fristverlängerung noch eine Vorlage an den EuGH für nötig gehalten hatte (so etwa auch Czychowski/Reinhardt, WHG, 13. Aufl. 2023, § 83 Rn. 40). Daher wird die Beantwortung der Vorlagefrage durch den EuGH erhellen, ob die Pflicht zur Begründung einer Fristverlängerung aus Art. 4 Abs. 4 Buchst. b WRRL eine bloße Ordnungsvorschrift ist, deren Nichtbeachtung folgenlos bleibt, oder ob die Nichtbeachtung – wie schon in der Literatur teilweise angenommen (Appel in: Berendes/Frenz/Müggenborg, WHG, 2. Aufl. 2017, § 83 Rn. 21 f.: „keine formelhaften Wendungen“; Durner in: Landmann/Rohmer, Umweltrecht, 106. Erg.-Lfg. Januar 2025, § 83 WHG Rn. 47: „gesteigerte Darlegungslasten“) – zur Rechtswidrigkeit der in Anspruch genommenen Fristverlängerung führt und die Bewirtschaftungsplanung und ggf. Einzelvorhaben deshalb gegen das Verbesserungsgebot in Bezug auf die betroffenen Wasserkörper verstoßen. Das wäre insofern kritisch, weil Fristverlängerungen in der Praxis regelmäßig tabellarisch ausgewiesen werden. Die darüber hinaus gehenden, vom OVG Lüneburg und dem 10. Senat aufgestellten Begründungsanforderungen dürfte derzeit kaum ein Bewirtschaftungsplan erfüllen.

II. Diese Anforderungen dürften überdies auch für abweichende Bewirtschaftungsziele gemäß Art. 4 Abs. 5 Buchst. d WRRL und § 83 Abs. 2 Satz 2 Nr. 3 WHG gelten. Auch wenn die in Art. 4 Abs. 4 Buchst. b WRRL zusätzlich zur „Darlegung“ geforderte „Erläuterung“ in Art. 4 Abs. 5 Buchst. d WRRL nicht ausdrücklich erwähnt wird, muss wohl vorsorglich davon ausgegangen werden, dass sich die Anforderungen des 10. Senats und des OVG Lüneburg hinsichtlich des Darlegungs- und Begründungserfordernisses auf die Ausweisung abweichender Bewirtschaftungsziele übertragen lassen (ebenso Redeker, DVBl 2024, 1098, 1099). Die künftige Bewirtschaftungsplanung wird diese erhöhten Begründungs- und Erläuterungsanforderungen vorsorglich berücksichtigen müssen.

III. Zu den über die Einzelfallentscheidung hinausweisenden Passagen des Vorlagebeschlusses gehört auch die Feststellung, inwieweit mehrere gleichartig betroffene Wasserkörper gemeinsam geprüft werden können, ohne den geforderten Wasserkörperbezug der Prüfung zu verletzen. Das BVerwG hat insoweit festgestellt, dass es nicht ausgeschlossen sei, dass eine Begründung – hier für die Fristverlängerung – für mehrere Wasserkörper gleich ausfalle. In einem solchen Fall müsse die Behörde aber deutlich machen, dass und warum im Hinblick auf diese Wasserkörper dieselben Umstände und Ursachenzusammenhänge gelten (Vorlagebeschluss, Rn. 24).

IV. Zudem hat das BVerwG noch einmal die Rolle der repräsentativen Messstellen für die Verschlechterungsprüfung betont. Nach der Rechtsprechung des EuGH u.a. in der Sache „Autobahnzubringer Ummeln“ (EuGH, Urt. v. 28.05.2020 - C-535/18 Rn. 113) ist von einer Verschlechterung eines Wasserkörpers in seiner Gesamtheit bereits dann auszugehen, wenn die Verschlechterung an einer (einzigen) repräsentativen Messstelle zu erwarten ist (Urteil, Rn. 27). Der Grund für diese strenge Ansicht liegt gerade in ihrer Repräsentativität, d.h. ihrer Aussagekraft jedenfalls für weite Teile des Wasserkörpers, die der Messstelle nach Ziff. 2.4 des Anhangs V WRRL i.V.m. § 9 Abs. 1 GrwV zukommen muss (Urteil, Rn. 28). Wenn die Messstellen repräsentativ sind, genügt deshalb die Überschreitung einer Qualitätskomponente an einer einzigen dieser Messstellen (anders als bei nicht-repräsentativen Messstellen, die es zusätzlich geben kann, etwa zur Überwachung einer Punktquelle) (Rn. 28).

V. Schließlich hat das BVerwG unter Berufung auf die Weservertiefung-Entscheidung des EuGH (Urt. v. 01.07.2015 - C-461/13 Rn. 43, 47) noch einmal die Selbstverständlichkeit klargestellt, dass die Bewirtschaftungsziele die zuständigen Behörden nicht nur bei der Vorhabenzulassung binden, sondern auch (und erst recht) bei der vorgelagerten Aufstellung des Maßnahmenprogramms (Urteil, Rn. 30).