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Autoren:Dr. Martin Spieler, RA,
Dr. Jennifer Fechter, RA'in
Erscheinungsdatum:04.06.2020
Quelle:juris Logo
Normen:§ 1 PlanSiG, § 10 BImSchG, § 4a BBauG, § 20 UVPG, § 27a VwVfG, § 4 PlanSiG, § 73 VwVfG, § 2 PlanSiG, § 3 PlanSiG, § 5 PlanSiG, § 7 PlanSiG, § 25 VwVfG, § 6 PlanSiG
Fundstelle:jurisPR-UmwR 6/2020 Anm. 1
Herausgeber:Prof. Dr. Ferdinand Kuchler, RA
Dr. Martin Spieler, RA
Zitiervorschlag:Spieler/Fechter, jurisPR-UmwR 6/2020 Anm. 1 Zitiervorschlag

Öffentlichkeitsbeteiligung in Planungs- und Genehmigungsverfahren während der Covid-19-Pandemie (PlanSiG)

1. Einführung und Verfahrensstand

Nach den bereits Ende März 2020 in Kraft getretenen Änderungen des BauGB (dazu Spieler, jurisPR-UmwR 4/2020 Anm. 1) hat der Gesetzgeber für das Umwelt- und Planungsrecht nunmehr weitere, für die Praxis sehr relevante Änderungen aufgrund der Covid-19-Pandemie beschlossen. Durch das „Gesetz zur Sicherstellung ordnungsgemäßer Planungs- und Genehmigungsverfahren während der COVID-19-Pandemie (Planungssicherstellungsgesetz – PlanSiG)“ vom 20.05.2020 (BGBl I, 1041) wurden die Regelungen zur Öffentlichkeitsbeteiligung in Planungs- und Genehmigungsverfahren geändert, mit dem Ziel, die Öffentlichkeitsbeteiligung und damit den Fortgang der Verwaltungsverfahren trotz der aus Gründen des Infektionsschutzes erforderlichen Beschränkungen sicherzustellen.

Hintergrund der Gesetzgebungsinitiative ist die Tatsache, dass zahlreiche Gemeindeverwaltungen aufgrund der angeordneten Kontaktbeschränkungen für den allgemeinen Publikumsverkehr geschlossen oder nur stark eingeschränkt zugänglich sind. Obwohl sich die Verfahrensschritte der Öffentlichkeitsbeteiligung bereits in den vergangenen Jahren auch durch entsprechende gesetzliche Regelungen, zunehmend auf Beteiligungsmöglichkeiten im Internet konzentriert haben, sind der physische Aushang von Bekanntmachungen und die physische Auslegung von Antragsunterlagen und Entscheidungen in den Verwaltungsgebäuden bislang weiterhin gesetzlich vorgeschrieben gewesen. Dies erforderte angemessene Zugangsmöglichkeiten für die Bürger. Darüber hinaus sind Erörterungstermine zumindest teilweise zwingend vorgeschrieben, unter Einhaltung der Anforderungen des Infektionsschutzes tatsächlich aber (zumindest bei einer großen Zahl von Teilnehmern) kaum durchführbar. Diesen Problemen widmet sich das PlanSiG.

Der Bundestag hatte den Gesetzentwurf der Fraktionen der CDU/CSU und SPD (BT-Drs. 19/18965) in der vom Ausschuss für Inneres und Heimat geänderten Fassung (vgl. BT-Drs. 19/19214) am 14.05.2020 angenommen. Der Bundesrat hat dem Gesetz am 15.05.2020 zugestimmt (BR-Drs. 247/20). Das Gesetz ist am 28.05.2020 im Bundesgesetzblatt veröffentlicht worden und am 29.05.2020 in Kraft getreten; es gilt zeitlich nur begrenzt.

2. Regelungen des PlanSiG

2.1 Anwendungsbereich

Die im PlanSiG geregelten Sondervorschriften finden auf, soweit ersichtlich, alle Planungs- und Genehmigungsverfahren mit Öffentlichkeitsbeteiligung Anwendung (vgl. im Einzelnen die in § 1 PlanSiG genannten Gesetze). Insbesondere die für die Praxis besonders bedeutsamen Verfahren nach dem BauGB, UVPG, BImSchG, KrWG, EnWG, NABEG, WHG, BNatSchG, FStrG, PBefG, AEG und LuftVG sind vom Anwendungsbereich umfasst, aber auch zahlreiche andere Verfahren bis hin zu Entscheidungen von Beschlusskammern der BNetzA nach dem TKG und dem PostG.

Die Fachgesetze selbst werden durch das PlanSiG allerdings nicht geändert. Vielmehr ordnet das PlanSiG die – zeitlich begrenzte – Geltung von Sonderregelungen an, die die fachgesetzlichen Regelungen ergänzen, nicht aber ersetzen. Die Anwendung der Sonderregelungen des PlanSiG ist nicht verpflichtend, sondern steht im Ermessen der Behörde.

2.2 Bekanntmachungen

Ortsübliche oder öffentliche Bekanntmachungen, die durch Anschlag an einer Amtstafel oder durch Auslegung der Bekanntmachung erfolgen, können gemäß § 2 Abs. 2 Satz 1 PlanSiG durch eine Veröffentlichung des Inhalts der Bekanntmachung im Internet ersetzt werden. Voraussetzung ist, dass die jeweilige Bekanntmachungsfrist spätestens mit Ablauf des 31.03.2021 endet. Für die Veröffentlichung im Internet gilt § 27a Abs. 1 Satz 2 und Abs. 2 VwVfG entsprechend (§ 2 Abs. 2 PlanSiG). Wird der Anschlag oder die Auslegung durch die Bekanntmachung im Internet ersetzt, ist gemäß § 2 Abs. 2 Satz 2 PlanSiG zusätzlich eine Bekanntmachung in einem amtlichen Veröffentlichungsblatt oder einer örtlichen Tageszeitung erforderlich (vgl. dazu z.B. die gleichlautende Regelung in § 10 Abs. 3 Satz 1 BImSchG).

Achtung ist geboten bei der Anforderung, den „Inhalt der Bekanntmachung“ im Internet zu veröffentlichen. Das OVG Münster hat in einer aktuellen Entscheidung zum Bauleitplanverfahren strenge Anforderungen an die Identität der regulären Bekanntmachung mit derjenigen im Internet gestellt (OVG Münster, Urt. v. 25.06.2019 - 10 D 88/16.NE; dazu Kuchler, jurisPR-UmwR 8/2019 Anm. 1).

2.3 Auslegung von Unterlagen und Entscheidungen

Die Auslegung von Unterlagen oder Entscheidungen kann gemäß § 3 Abs. 1 Satz 1 PlanSiG ebenfalls durch eine Veröffentlichung im Internet ersetzt werden, wenn die jeweilige Auslegungsfrist bis spätestens zum 31.03.2021 endet. Der Zugang zu auszulegenden Unterlagen (insbesondere Planentwürfe und Antragsunterlagen) und Entscheidungen (Pläne, Genehmigungen, Planfeststellungsbeschlüsse) über das Internet ist zwar in der Praxis nichts Neues, sondern bereits seit Jahren üblich und in verschiedenen gesetzlichen Vorschriften ausdrücklich vorgesehen (vgl. etwa § 4a Abs. 4 BauGB, § 27a Abs. 1 VwVfG, § 20 Abs. 2 UVPG). Die Fachgesetze schreiben aber auch eine physische Auslegung vor; diese ist damit vorübergehend nicht mehr zwingend erforderlich. Klargestellt wird, dass die fachgesetzlichen Regelungen über den Zugang über ein zentrales Internetportal (insbesondere nach dem UVPG) unberührt bleiben (§ 3 Abs. 1 Satz 4 PlanSiG). Für die Veröffentlichung im Internet wird auf § 27a Abs. 1 Satz 2 VwVfG verwiesen.

Gemäß § 3 Abs. 2 Satz 1 PlanSiG soll die physische Auslegung aber „als zusätzliches Informationsangebot“ erhalten bleiben, sofern dies der zuständigen Behörde möglich ist. Sollte dies nicht möglich sein, muss die Behörde gemäß § 3 Abs. 2 Satz 2 PlanSiG neben der Internetveröffentlichung eine andere „leicht zu erreichende“ Zugangsmöglichkeit zur Verfügung stellen. Als Beispiele werden öffentlich zugängliche Lesegeräte und „in begründeten Fällen“ die Versendung der Unterlagen genannt. Damit soll verhindert werden, dass sich eine Behörde ausschließlich des Mittels der Internetveröffentlichung bedienen will (vgl. BT-Drs. 19/18965, S. 13). An die physische Auslegung im Sinne eines zusätzlichen Informationsangebots sind (wohl) nicht die gleichen Anforderungen zu stellen wie an eine reguläre physische Auslegung, insbesondere im Hinblick auf die zeitliche Möglichkeit der Einsichtnahme. Daher ist zu erwarten, dass es den Behörden in der Praxis gelingt, eine Auslegung im Sinne eines zusätzlichen Informationsangebots zu organisieren, mit der Folge, dass die genannten Alternativen (öffentlich zugängliche Lesegeräte, Versand o.ä.) wohl eher eine untergeordnete Rolle spielen werden.

Zu beachten sind zusätzliche Anforderungen an die Bekanntmachung. Gemäß § 3 Abs. 1 Satz 3 PlanSiG ist in der Bekanntmachung darauf hinzuweisen, dass und wo die Veröffentlichung im Internet erfolgt. Gemäß § 3 Abs. 2 Satz 3 PlanSiG ist außerdem auf die Auslegung als zusätzliches Informationsangebot oder auf die alternativen Möglichkeiten zur Einsichtnahme hinzuweisen.

Schließlich wurde durch eine Ergänzung des Gesetzesentwurfs im Gesetzgebungsverfahren dem Vorhabenträger noch das Recht eingeräumt, der Internetveröffentlichung zu widersprechen, falls er die Gefährdung von Betriebs- und Geschäftsgeheimnissen oder wichtigen Sicherheitsbelangen befürchtet (§ 3 Abs. 1 Satz 5 PlanSiG). Folge des Widerspruchs ist, dass das Verfahren ausgesetzt und erst dann fortgeführt wird, wenn die Auslegung der Unterlagen oder Entscheidungen entsprechend den jeweiligen Fachgesetzen wieder möglich ist (vgl. dazu auch BT-Drs. 19/19214, S. 4).

2.4 Erklärungen zur Niederschrift der Behörde

Erklärungen zur Niederschrift der zuständigen Behörde können gemäß § 4 Abs. 1 PlanSiG ausgeschlossen werden, wenn die Erklärungsfrist spätestens mit Ablauf des 31.03.2021 endet und die zuständige Behörde festgestellt hat, dass die Entgegennahme der Erklärung zur Niederschrift nicht oder nur mit unverhältnismäßig hohem Aufwand möglich wäre. Voraussetzung ist, dass die Behörde einen Zugang für elektronische Erklärungen bereithält und in den Bekanntmachungen auf den Ausschluss von Erklärungen zur Niederschrift sowie die Möglichkeit der Abgabe elektronischer Erklärungen hinweist.

Weil Erklärungen zur Niederschrift in der Praxis so gut wie keine Bedeutung mehr haben, ist die Bedeutung dieser Regelung ebenfalls gering. Die erforderlichen Hinweise in der Bekanntmachung sind allerdings Fehlerquellen, die beachtet werden müssen.

2.5 Erörterungstermine und Antragskonferenzen

§ 5 PlanSiG enthält die wohl bedeutendste Sonderregelung, und zwar für die Durchführung von Erörterungsterminen, mündlichen Verhandlungen und Antragskonferenzen. Dabei stellt § 5 Abs. 1 PlanSiG zunächst lediglich klar, dass bei der Ermessensentscheidung über die Durchführung (nur) fakultativer Erörterungstermine oder mündlicher Verhandlungen die Beschränkungen aufgrund der Covid-19-Pandemie sowie das Risiko der weiteren Ausbreitung berücksichtigt werden können.

Kann auf einen Erörterungstermin nicht verzichtet werden, so erlaubt § 5 Abs. 2 PlanSiG die Durchführung einer sog. Online-Konsultation. Dazu sind die zur Teilnahme an einem Erörterungstermin oder einer mündlichen Verhandlung Berechtigten gemäß § 5 Abs. 3 PlanSiG zunächst zu benachrichtigen, und zwar nach den Vorschriften für die Bekanntmachung von Erörterungsterminen (§ 73 Abs. 6 Sätze 2 bis 4 VwVfG), allerdings modifiziert durch § 2 PlanSiG (vgl. o.).

Allen zur Teilnahme berechtigen Personen werden zur Durchführung der Online-Konsultation die zu behandelnden Informationen über das Internet zugänglich gemacht (§ 5 Abs. 4 PlanSiG). Sie erhalten innerhalb einer angemessenen Frist Gelegenheit, sich schriftlich oder elektronisch zu äußern. Soweit eine formelle Präklusion im Verfahren eingetreten ist, gilt diese auch für die Online-Konsultation. Anstelle dieser Online-Konsultation durch Einholung von Stellungnahmen kann gemäß § 5 Abs. 5 PlanSiG mit Einverständnis der Berechtigten auch eine Telefon- oder Videokonferenz stattfinden. Diese kommt dem Erörterungstermin und der mündlichen Verhandlung näher als die Online-Konsultation, wird aber bei Erörterungsterminen aufgrund der regelmäßig größeren Zahl von berechtigten Teilnehmern voraussichtlich ein Ausnahmefall bleiben. Denkbar ist, dass die Video- oder Telefonkonferenzen mit einzelnen Teilnehmern oder mit kleineren Gruppen von Teilnehmern organisiert werden. Der zeitliche Aufwand dafür wird aber in größeren Verfahren erheblich sein. Entsprechend § 3 Abs. 1 Sätze 5 bis 7 PlanSiG hat der Vorhabenträger auch im Rahmen der Online-Konsultation das Recht, dem Verfahren zu widersprechen, falls er die Gefährdung von Betriebs- und Geschäftsgeheimnissen oder wichtigen Sicherheitsbelangen befürchtet.

Für die im NABEG geregelte Antragskonferenz im Verfahren der Bundesfachplanung und Planfeststellung regelt § 5 Abs. 6 PlanSiG schlicht, dass die zuständige Behörde anstelle der Antragskonferenz Gelegenheit zur schriftlichen oder elektronischen Stellungnahme geben kann.

2.6 Übergangsregelungen und Geltungsdauer des Gesetzes

Das PlanSiG gilt nach den Übergangsregelungen gemäß § 6 PlanSiG auch für bereits begonnene Verfahren. Sollen Verfahrensschritte nach dem PlanSiG durchgeführt werden, sind diese gemäß § 6 Abs. 1 Satz 2 PlanSiG aber zu wiederholen. Die – etwas komplizierte – Regelung in § 6 Abs. 1 Satz 3 PlanSiG erlaubt abweichend davon, Verfahrensschritte nicht zu wiederholen, wenn diese vor dem 16.03.2020 begonnen wurden und (zwar) nicht ordnungsgemäß durchgeführt werden konnten, aber eine Beteiligung über das Internet zumindest sichergestellt war. Die Regelung zielt auf die Fälle, in denen Bekanntmachungen oder Auslegungen zwar im Internet erfolgt sind, die physische Auslegung aber erschwert oder nicht möglich war (vgl. dazu BT-Drs. 19/18965, S. 12).

§ 6 Abs. 3 Satz 1 PlanSiG stellt klar, dass die Fehlerfolgenregelungen der Fachgesetze fortgelten. Sie gelten also auch für Fehler in Verfahrensschritten nach dem PlanSiG. § 6 Abs. 3 Satz 2 PlanSiG regelt allerdings ergänzend, dass Fehler bei Bekanntmachungen keine Auswirkungen auf die Rechtmäßigkeit der Verfahren haben, wenn der Hinweiszweck der Bekanntmachung erfüllt ist. Die Bedeutung dieser Regelung erschließt sich leider nicht unmittelbar. Gilt diese Einschränkung für alle Bekanntmachungen oder nur für die Bekanntmachungen nach dem PlanSiG? Ist mit Hinweiszweck die Anstoßfunktion gemeint, die nach der verwaltungsgerichtlichen Rechtsprechung Hauptfunktion von Bekanntmachungen ist? Die Fragen sind praxisrelevant, weil die Rechtsprechung Anforderungen an Bekanntmachungen aufgestellt hat, die über die Einhaltung der Anstoßfunktion hinausgehen. Die Anwendung des § 6 Abs. 3 Satz 2 PlanSiG wird daher wohl noch zu Schwierigkeiten führen können.

Nach § 7 Abs. 2 PlanSiG gilt das Gesetz befristet bis zum 31.03.2021.

3. Fazit/Ausblick

Das PlanSiG enthält zwar befristete Sonderregelungen. Wie bei so vielen Dingen in der aktuellen Zeit bringt es das Verwaltungsverfahren allerdings erzwungenermaßen einen Schritt vorwärts auf dem Weg der Digitalisierung. Das hat der Gesetzgeber ausdrücklich so gesehen. Mit dem PlanSiG „mache man aus der Not eine Tugend und versuche, die Herausforderungen der Corona-Pandemie positiv zu nutzen“. Die Geltungsdauer des PlanSiG wird erklärtermaßen als Testphase angesehen, um zu evaluieren, ob der ein oder andere Verfahrensschritt dauerhaft verändert werden könne (BT-Drs. 19/19214, S. 7).

Eine echte Neuerung stellt das Verfahren der Online-Konsultation dar, die den Erörterungstermin bzw. die mündlichen Verhandlung ersetzt. Dies ist für die Behörden zweifellos eine gute Möglichkeit, Planungs- und Genehmigungsverfahren trotz der aktuell bestehenden Einschränkungen voranzubringen. Ob die Ersetzung des Erörterungstermins durch eine weitere schriftliche (juristisch korrekt: in Textform) Beteiligung aber am Ende als großer Wurf die Verwaltungsverfahren dauerhaft verbessert ist zumindest nicht absehbar. Wird in einem Genehmigungsverfahren oder Planfeststellungsverfahren auch eine frühe Öffentlichkeitsbeteiligung nach § 25 Abs. 3 VwVfG durchgeführt, wäre die Online-Konsultation die dritte Beteiligung in Textform zu ein und demselben (ggf. fortentwickelten) Antrag. Der Erörterungstermin gibt abweichend von der frühen Öffentlichkeitsbeteiligung und der Auslegung des vollständigen Antrags immerhin die Chance zu einer Diskussion, die die Online-Konsultation nicht bieten kann. Zur Wahrheit gehört aber auch, dass diese Diskussion in aller Regel die der Behörde bereits schriftlich vorliegenden Stellungnahmen inhaltlich nicht verlässt. Diese Diskussion kann in den ebenfalls möglichen Video- und Telefonkonferenzen zwar stattfinden. Wie ausgeführt, ist aber fraglich, ob sich dieses Medium für größere Verfahren tatsächlich eignet.

Nachdem sich die Genehmigungsbehörden, Vorhabenträger, Verbände und Bürger in den vergangenen Wochen zahlreich Gedanken über die Zulässigkeit und die konkrete Ausgestaltung der Öffentlichkeitsbeteiligung in Planungs- und Genehmigungsverfahren unter Berücksichtigung der Beschränkungen während der Covid-19-Pandemie gemacht haben, werden die gesetzlichen Änderungen im Ergebnis sicherlich mit Erleichterung aufgenommen. Welche der nun übergangsweise getroffenen Regelungen dauerhaft in die entsprechenden Planungs- und Genehmigungsverfahren übernommen werden, muss der Praxistest zeigen.

Den einen oder anderen Stolperstein hält das Gesetz allerdings für die Praxis bereit. Insbesondere die – weiteren – Anforderungen an Bekanntmachungen müssen sorgfältig berücksichtigt werden. Das ist für den Behördenmitarbeiter in der Praxis oft nicht einfach, weil sich insbesondere bei UVP-pflichtigen Vorhaben Anforderungen an den Inhalt der Bekanntmachungen gleich aus mehreren Gesetzen, nämlich dem Fachgesetz, dem UVPG, dem VwVfG und nunmehr auch dem PlanSiG ergeben. Wie hilfreich die Übergangsregelung nach § 6 Abs. 3 PlanSiG zu Fehlerfolgen der Bekanntmachungen sein wird, ist unklar. Wie ausgeführt, ist die Reichweite der Regelung nicht abschließend erkennbar. Vor dem Hintergrund der in der Vergangenheit bereits sehr (und zunehmend) strengen Rechtsprechung zu Fehlern der öffentlichen Bekanntmachung ist fraglich, welche Wirkung die (unter dem Titel der „Übergangsregelung“ in das PlanSiG aufgenommene) Regelung erreichen kann.



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