Anmerkung zu:BVerwG 3. Senat, Beschluss vom 20.07.2018 - 3 B 22/17
Autor:Stefan Liebler, RiBVerwG
Erscheinungsdatum:26.11.2018
Quelle:juris Logo
Normen:§ 11 LuftSiG, § 5 LuftSiG, § 132 VwGO, EGV 2015/98, EGV 272/2009, EUV 720/2011, EGV 300/2008, EUV 185/2010
Fundstelle:jurisPR-BVerwG 24/2018 Anm. 1
Herausgeber:Verein der Bundesrichter bei dem Bundesverwaltungsgericht e.V.
Zitiervorschlag:Liebler, jurisPR-BVerwG 24/2018 Anm. 1 Zitiervorschlag

Zur hinreichenden Bestimmtheit der Regelungen, wonach die Mitnahme von sog. LAG (= Liquids, Aerosols und Gels) bei Flügen im Handgepäck nur unter bestimmten Voraussetzungen erlaubt ist



Leitsatz

Die Legaldefinition von Flüssigkeiten, Aerosolen und Gelen („LAG“) in Nr. 4.0.4. der Verordnung (EU) Nr. 185/2010 genügt den Anforderungen des auch nach dem Unionsrecht zu beachtenden Bestimmtheitsgrundsatzes.



A.
Problemstellung
Im Rahmen einer Nichtzulassungsbeschwerde hat sich das BVerwG mit der Frage befasst, ob die Legaldefinition von Flüssigkeiten, Aerosolen und Gelen („LAG“) in Nr. 4.0.4. der VO (EU) Nr. 185/2010 den Anforderungen des auch nach dem Unionsrecht zu beachtenden Bestimmtheitsgrundsatzes genügt. Hintergrund waren die unionsrechtlich vorgegebenen Regelungen, wonach bei Flügen die Mitnahme solcher Stoffe im Handgepäck nur unter bestimmten Voraussetzungen erlaubt ist. Das führt an den Flughafen regelmäßig – und so auch hier – zu Verdruss bei den betroffenen Fluggästen.


B.
Inhalt und Gegenstand der Entscheidung
Der Kläger begehrte die Feststellung, dass das ihm gegenüber ausgesprochene Verbot, vom Flughafen Berlin-Tegel aus auf einem Flug 272 g Büffelmozzarella, 155 g Nordseekrabbensalat und 140 g „Flensburger Fördetopf“ (Matjeshering mit Mayonnaise) im Handgepäck mitzuführen, rechtswidrig war.
I. Der Kläger wurde am 11.03.2013 am Flughafen Berlin-Tegel einer Luftsicherheitskontrolle unterzogen, als er einen Flug antreten wollte. Dabei wurde ihm die Mitnahme der genannten Produkte im Handgepäck untersagt, die er neben weiteren Lebensmitteln in einer Lebensmitteltüte mit sich führte. Die beanstandeten Produkte hatte er laut dem mitgeführten Kassenzettel für 17,32 Euro erworben. Sie wurden, nachdem keine Einigung über deren Mitnahme ins Flugzeug erzielt werden konnte, von einem hinzugezogenen Bundespolizisten am Flughafen entsorgt.
Auf den Widerspruch des Klägers erließ die Bundespolizeidirektion Berlin einen Teilabhilfebescheid. Zwar sei ihm die Mitnahme der Lebensmittel zu Recht untersagt worden. Sie hätten wegen ihrer Menge und Konsistenz dem Verbot nach § 11 des Luftsicherheitsgesetzes (LuftSiG) sowie der VO (EG) Nr. 300/2008 i.V.m. der VO (EU) Nr. 185/2010 unterlegen; danach sei die Mitnahme von sog. LAG (= Liquids, Aerosols und Gels) im Handgepäck nur unter bestimmten Voraussetzungen erlaubt, nämlich in Einzelbehältnissen mit einem Fassungsvermögen von maximal 100 ml, die sich in einem durchsichtigen, wieder verschließbaren Plastikbeutel mit einem Fassungsvermögen von maximal 1 Liter befinden. Rechtswidrig sei aber die Nichtaushändigung und behördliche Entsorgung gewesen. Dem Kläger wurde deshalb der Kaufpreis in Höhe von 17,32 Euro erstattet.
Seine Fortsetzungsfeststellungsklage hat das VG Berlin abgewiesen. Die Ermächtigungsgrundlage für das Mitnahmeverbot ergebe sich als „minus“ aus § 5 Abs. 2 Nr. 3 LuftSiG. Bei den Produkten handele es sich um LAG. Sie hätten mangels geeigneter Technik nicht in der gebotenen Weise kontrolliert werden können.
Die hiergegen vom Kläger eingelegte Berufung hat das OVG Berlin-Brandenburg zurückgewiesen. Das Mitnahmeverbot könne auf Art. 4 Abs. 3 der VO (EG) Nr. 300/2008 i.V.m. Nr. 4.1.2.3 Satz 2 der VO (EU) Nr. 185/2010 gestützt werden. Die Kontrollperson habe nicht ermitteln können, ob es sich bei den beanstandeten Gegenständen um Flüssigsprengstoff gehandelt habe. Die vom Kläger mitgeführten und zurückgewiesenen Lebensmittel seien LAG. Ihre Kontrolle sei zum damaligen Zeitpunkt noch nicht möglich gewesen, weil die erforderliche Technik in Form von Flüssigsprengstoffdetektoren erst zum 31.01.2014 zur Verfügung gestanden habe. Die Lebensmittel seien auch nicht von der Kontrolle ausgenommen gewesen, da die hierfür erforderlichen Verpackungsvoraussetzungen nicht erfüllt gewesen seien. Selbst wenn eine der damals vorhandenen Kontrollmethoden ausreichend gewesen wäre, wäre die Beklagte berechtigt gewesen, die Kontrolle zu verweigern; im Handgepäck dürften LAG nur in den in der Verordnung beschriebenen Behältnissen befördert werden.
II. Der Rechtssache kam nicht die vom Kläger geltend gemachte grundsätzliche Bedeutung zu.
Die von ihm aufgeworfene Frage,
ob Ziffer 4.0.4. des Anhangs zur VO (EU) 185/2010 – nunmehr Ziffer 4.0.4. Buchst. a der DurchführungsVO (EU) Nr. 2015/1998 – mit den Grundrechten der Europäischen Union, wie sie sich aus den gemeinsamen Verfassungsüberlieferungen der Mitgliedstaaten, der Europäischen Menschenrechtskonvention und der Europäischen Grundrechtecharta speisen, insbesondere mit dem Gebot der Bestimmtheit einer in die Grundrechte eingreifenden Erlaubnisnorm, unvereinbar sei,
verleiht der Rechtssache keine grundsätzliche Bedeutung. Das BVerwG kam zu dem Ergebnis, dass die maßgeblichen Regelungen den Anforderungen des auch nach dem Unionsrecht zu beachtenden Bestimmtheitsgrundsatzes genügen. Einer Vorlage an den EuGH bedurfte es für die Beantwortung dieser Frage nicht.
Die vom Kläger aufgeworfene Frage hätte sich in dieser Form in einem Revisionsverfahren ohnehin nicht gestellt, da es sich bei der von ihm angeführten Nr. 4.0.4. des Anhangs zur VO (EU) Nr. 185/2010 der Kommission vom 04.03.2010 zur Festlegung von detaillierten Maßnahmen für die Durchführung der gemeinsamen Grundstandards in der Luftsicherheit (ABl Nr. L 55, S. 1) nicht – wie die Formulierung der Frage unterstellt – um eine in die Grundrechte eingreifende Erlaubnisnorm, sondern um die Legaldefinition der Abkürzung „LAG“ für Flüssigkeiten, Aerosole und Gele handelt. Danach zählen zu den Flüssigkeiten, Aerosolen und Gelen („LAG“) im Sinne dieses Kapitels Pasten, Lotionen, Mischungen von Flüssigkeiten und Feststoffen sowie der Inhalt von Druckbehältern, wie z.B. Zahnpasta, Haargel, Getränke, Suppen, Sirup, Parfum, Rasierschaum und andere Artikel mit ähnlicher Konsistenz.
Auch wenn diese Legaldefinition in Verbindung mit der sich zum damaligen Zeitpunkt aus der Nr. 4.1.2.3. der VO (EU) Nr. 185/2010 i.V.m. Teil B.1 (Flüssigkeiten, Aerosole und Gele) des Anhangs zur VO (EG) Nr. 272/2009 in der Fassung der VO (EU) Nr. 720/2011 ergebenden Ermächtigungsgrundlage für Verbote in den Blick genommen wird, wonach Flüssigkeiten, Aerosole und Gele in Sicherheitsbereichen und an Bord von Luftfahrzeugen (nur dann) mitgeführt werden dürfen, wenn sie gemäß den Anforderungen der aufgrund von Art. 4 Abs. 3 der VO (EG) Nr. 300/2008 verabschiedeten Durchführungsbestimmungen kontrolliert wurden oder von der Kontrolle ausgenommen sind, führte die vom Kläger aufgeworfene Frage nicht auf einen grundsätzlichen Klärungsbedarf i.S.v. § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO.
Es bestehen nach der Wertung des BVerwG – auch gemessen an der Rechtsprechung des EuGH zum „acte clair“ (vgl. EuGH, Urt. v. 06.10.1982 - C-283/81 - Slg. 1982, 3415, 3430 „C.I.L.F.I.T“) – keine vernünftigen Zweifel daran, dass die Legaldefinition in Nr. 4.0.4. den Anforderungen des auch nach dem Unionsrecht zu beachtenden Bestimmtheitsgrundsatzes genügt.
Durch die in dieser Regelung genannten Unterkategorien (Pasten, Lotionen, Mischungen von Flüssigkeiten und Feststoffen, Inhalt von Druckbehältern) und die ergänzend als Beispiele genannten Stoffe (Zahnpasta, Haargel, Getränke, Suppen, Sirup, Parfum, Rasierschaum), ergänzt durch die Gruppe der „Artikel mit ähnlicher Konsistenz“, werden die unter den Sammelbegriff „LAG“ gefassten Stoffe hinreichend konkret und abgrenzbar erfasst. Sowohl die Fluggäste als auch die für die Kontrollen zuständigen Luftsicherheitsbehörden können hinreichend klar und deutlich erkennen, welche Rechte und Pflichten bestehen; sie können hiernach ihre Vorkehrungen treffen (vgl. zu diesem aus dem Grundsatz der Rechtssicherheit folgenden Erfordernis EuGH, Urt. v. 09.07.1981 - C-169/80 - Slg. 1981, 1931 Rn. 17). Allein der Umstand, dass es bei der Einordnung eines zur Luftsicherheitskontrolle vorgelegten Stoffes einer Subsumtion unter die in der Legaldefinition aufgeführten Kategorien bedarf und dabei Zweifelsfälle auftreten können, die zu entscheiden sind, rechtfertigt noch nicht die Annahme, dass die Legaldefinition den Anforderungen des Bestimmtheitsgrundsatzes nicht gerecht wird. Der Grad der Bestimmtheit, der von einer rechtlichen Regelung und damit auch von einer Legaldefinition gefordert werden kann, hängt auch davon ab, welcher Lebensbereich unter welchen Umständen betroffen ist. Hier geht es um die Abwehr von Gefahren, die sich für die Sicherheit des Luftverkehrs daraus ergeben können, dass Flüssigsprengstoff, damit er unerkannt transportiert und in den Sicherheitsbereich eines Flughafens oder an Bord eines Flugzeuges verbracht werden kann, zur Tarnung anderen Stoffen untergemischt oder als sonstige Flüssigkeit „getarnt“ wird. Da dies in unterschiedlicher Weise erfolgen kann, ist auch unter Berücksichtigung des Bestimmtheitsgrundsatzes eine dieser Situation Rechnung tragende weite Fassung der Legaldefinition „LAG“ gerechtfertigt. Der Verordnungsgeber durfte dem Umstand, dass angesichts der Vielzahl in Betracht kommender Stoffe eine abschließende Aufzählung nicht möglich erscheint, u.a. dadurch Rechnung tragen, dass er, um keine Regelungslücke entstehen zu lassen, zu den LAG neben den in der Legaldefinition aufgeführten Unterkategorien und den sie konkretisierenden Beispielen auch „Artikel mit ähnlicher Konsistenz“ rechnet.


C.
Kontext der Entscheidung
Vgl. zu den Anforderungen des auch nach dem Unionsrecht zu beachtenden Bestimmtheitsgrundsatzes: EuGH, Urt. v. 09.07.1981 - C-169/80 - Slg. 1981, 1931 Rn. 17.


D.
Auswirkungen für die Praxis
In diesem Beschluss hat das BVerwG festgestellt, dass die Legaldefinition von Flüssigkeiten, Aerosolen und Gelen („LAG“) in Nr. 4.0.4. der VO (EU) Nr. 185/2010 den Anforderungen des auch nach dem Unionsrecht zu beachtenden Bestimmtheitsgrundsatzes genügt.



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