Anmerkung zu:BVerwG 9. Senat, Urteil vom 22.11.2016 - 9 A 25/15
Autor:Dr. Ulrike Bick, Ri'inBVerwG
Erscheinungsdatum:20.02.2017
Quelle:juris Logo
Normen:§ 13 BNatSchG, § 14 BNatSchG, § 15 BNatSchG
Fundstelle:jurisPR-BVerwG 4/2017 Anm. 1
Herausgeber:Verein der Bundesrichter bei dem Bundesverwaltungsgericht e.V.
Zitiervorschlag:Bick, jurisPR-BVerwG 4/2017 Anm. 1 Zitiervorschlag

Anforderungen an trassennahe Ersatzmaßnahmen nach § 15 Abs. 2 BNatSchG und an planfestgestellte Baustraßen



Leitsätze

1. Ersatzmaßnahmen für unvermeidbare Beeinträchtigungen von Natur und Landschaft (§ 15 Abs. 2 Satz 1 und 3 BNatSchG) müssen nicht, können aber eingriffsnah festgesetzt werden (wie BVerwG, Urt. v. 24.03.2011 - 7 A 3/10 - Buchholz 406.400 § 19 BNatSchG 2002 Nr 7 Rn 68).
2. Entschließt sich die Planfeststellungsbehörde zur Einbeziehung einer Baustraße in den verfügenden Teil des Planfeststellungsbeschlusses, muss sie die natur- und artenschutzrechtlichen Folgeprobleme im Planfeststellungsbeschluss bewältigen.
3. Die von der Rechtsprechung für die Auswahl der eigentlichen Straßentrasse entwickelten Grundsätze zum Abwägungsgebot bei der Variantenprüfung sind auf eine planfestgestellte Baustraße übertragbar.



A.
Problemstellung
Das Urteil betrifft den Planfeststellungsbeschluss für den Neubau der B 180 (Ortsumgehung Aschersleben/Süd - Quenstedt). Es geht um zwei verschiedene Fragestellungen:
1. Welche Anforderungen sind an eine Ersatzmaßnahme nach § 15 Abs. 2 Satz 1 BNatSchG zu stellen, insbesondere dann, wenn für die Maßnahme besonders geeignete Böden i.S.d. § 15 Abs. 3 BNatSchG in Anspruch genommen werden sollen?
Die vom Kläger angegriffene Ersatzmaßnahme E 1 sieht die Anlage von Baumreihen am Böschungsfuß der neu geplanten Trasse zwecks Einbindung des Trassenkörpers in die Landschaft vor. Die Maßnahme soll einen Eingriff in das Landschaftsbild – untechnisch gesprochen – „ausgleichen“. Statt der zunächst vorgesehenen Winterlinde (Bäume der Kategorie I) setzt der Planfeststellungsbeschluss kleinere Bäume der Kategorie II fest. Der Kläger, dem zwei von den geplanten Baumpflanzungen betroffene Grundstücke gehören, hält die Maßnahme für rechtswidrig: Sie könne an einem anderen Ort festgesetzt werden, vorzugsweise auf Flächen der öffentlichen Hand. Auch sei die sog. Agrarklausel (§ 15 Abs. 3 BNatSchG), die die besondere Rücksichtnahme auf wertvolle Böden vorschreibt, nicht hinreichend beachtet worden. Die Bäume führten insbesondere durch Verschattung und Verwurzelung zu Bewirtschaftungserschwernissen und Ertragseinbußen.
2. Welche Anforderungen gelten für die Festsetzung einer Baustraße in einem Planfeststellungsbeschluss?
Im Zusammenhang mit der planfestgestellten Baustraße macht der Kläger geltend, sie führe zu einer Existenzgefährdung seines Pächters – eines Reiterhofbetreibers – sowie zu Bewirtschaftungserschwernissen für seinen weiteren Pächter – eine Agrargenossenschaft, die im Bereich der Baustraße Ackerflächen bewirtschaftet. Die Baustraße sei zudem nicht besonders umweltschonend, denn nur in diesem Bereich ergäben sich Probleme mit Fledermäusen, Brutvögeln und Amphibien. Eine von ihm bereits vor Erlass des Planfeststellungsbeschlusses angeregte, damals aber nicht abgewogene alternative Führung der Baustraße über den ohnehin vorgesehenen Wirtschaftsweg 3.2 vermeide die Beeinträchtigungen für seine Pächter und sei zudem umweltverträglicher.


B.
Inhalt und Gegenstand der Entscheidung
I. Zur Ersatzmaßnahme E 1 und zur Agrarklausel des § 15 Abs. 3 BNatSchG
Hinsichtlich der ersten Frage stellt das BVerwG klar, dass die Maßnahme trassennah festgesetzt werden durfte, auch wenn es sich um eine Ersatzmaßnahme i.S.d. § 15 Abs. 2 Satz 3 BNatSchG und nicht um eine Ausgleichsmaßnahme handelt (vgl. zur Unterscheidung dieser beiden Maßnahmenarten § 15 Abs. 2 Satz 1 BNatSchG): Ein (echter) Ausgleich sei bei einem Eingriff in das Landschaftsbild, um den es hier gehe, regelmäßig nur bei kleineren Eingriffen in das Landschaftsbild, wie etwa einem Abgrabungsvorhaben, das vollständig verfüllt wird, vorstellbar. Hier sei es anders. Die vorgesehenen Baumpflanzungen könnten das Landschaftsbild nicht vollständig landschaftsgerecht wiederherstellen oder neu gestalten. Dennoch durfte die Maßnahme trassennah vorgesehen werden: Der Umstand, dass der räumliche Bezug zum Eingriffsort bei Ersatzmaßnahmen lockerer sein kann als bei Ausgleichsmaßnahmen, erweitert zugunsten der Planfeststellungsbehörde den örtlichen Bereich, in dem Ersatzmaßnahmen festgesetzt werden können. Dies stellt aber nicht in Frage, dass Vorhabenträger und Planfeststellungsbehörde sich eine möglichst eingriffsnahe Kompensation zum Ziel setzen dürfen. Insoweit nimmt das Urteil auf eine frühere Entscheidung aus dem Jahr 2011 Bezug (vgl. Leitsatz). Daher durfte der Beklagte andere Flächen für die Maßnahme, auf die der Kläger in seiner Klagebegründung verweist, wegen deren Trassenferne ausscheiden.
Das BVerwG stellt des Weiteren – erneut unter Bezugnahme auf frühere Rechtsprechung – klar, dass eine planfestgestellte naturschutzrechtliche Ausgleichs- oder Ersatzmaßnahme wegen der enteignungsrechtlichen Vorwirkungen, die sie gegenüber dem in Anspruch genommenen Grundeigentümer entfaltet, verhältnismäßig sein muss. Im konkreten Fall bejaht das Gericht die Verhältnismäßigkeit mit eingehender Begründung, u.a. weil die Baumkategorie nachträglich geändert wurde. Die vom Kläger im Zusammenhang mit den geplanten Baumpflanzungen behaupteten Sicherheitsrisiken für Autofahrer weist das Gericht zurück: Die Sicherheitsbelange seien hinreichend beachtet worden. Im Übrigen gehörten Straßenbäume zum typischen Landschaftsbild in Deutschland (Rn. 25 f.).
Zur Agrarklausel des § 15 Abs. 3 BNatSchG führt das BVerwG aus: „Dass es im vorliegenden Fall um besonders geeignete Böden geht, ist zwischen den Beteiligten unstreitig (Anm.: Es ging um Böden, die zum Rübenanbau geeignet sind.). Der Begriff der agrarstrukturellen Belange legt allerdings nahe, dass hiermit nicht diejenigen des einzelnen Land- oder Forstwirts gemeint sind, sondern solche, die die land- oder forstwirtschaftlichen Flächen insgesamt betreffen; insbesondere muss sichergestellt sein, dass weiterhin genügend Flächen für die Nahrungsmittelproduktion zur Verfügung stehen.“ Weiter geht das Gericht auf die Agrarklausel nicht ein, da der Planfeststellungsbeschluss hier die besondere Berücksichtigungspflicht des § 15 Abs. 3 Satz 1 BNatSchG gesehen und durch die vorgenannte Verhältnismäßigkeitsprüfung hinreichend beachtet habe. Hierdurch stehe zugleich fest, dass die besonders geeigneten Böden des Klägers nur im notwendigen Umfang in Anspruch genommen würden.
II. Zur Baustraße
Das BVerwG hält die behördliche Entscheidung zugunsten der planfestgestellten Baustraße aus zwei Gründen für fehlerhaft:
1. Die Übereinstimmung der Baustraße mit artenschutzrechtlichen Bestimmungen wurde nicht geprüft.
2. Die Entscheidung war darüber hinaus auch abwägungsfehlerhaft, da die Behörde die vom Kläger favorisierte alternative Baustraße über den ohnehin geplanten Wirtschaftsweg nicht im Planfeststellungsbeschluss hätte ausblenden dürfen.
1. fehlende artenschutzrechtliche Prüfung
Zunächst erläutert das Urteil, unter welchen Voraussetzungen eine Baustraße überhaupt planfestgestellt werden muss. Hierzu zitiert es erneut frühere Rechtsprechung. Danach dürfen in der Regel Fragen der Bauausführung aus der Planfeststellung ausgeklammert werden, sofern nach dem Stand der Technik zur Problembewältigung geeignete Lösungen zur Verfügung stehen und die Wahrung der entsprechenden Regelwerke sichergestellt ist; Gleiches gilt für technische und organisatorische Provisorien. Die Planfeststellungsbehörde muss allerdings in jedem Einzelfall entscheiden, ob Modalitäten der Bauausführung oder Provisorien tatsächlich ausgespart werden dürfen oder ob sie vom Regelungsgehalt der Zulassungsentscheidung erfasst werden müssen, weil nur auf diese Weise Konflikte angemessen bewältigt werden können.
Entscheidet sich die Planfeststellungsbehörde aber, wie sie es hier getan hat, für die Einbeziehung einer Baustraße in den verfügenden Teil des Planfeststellungsbeschlusses, so muss sie auch die natur- und artenschutzrechtlichen Folgeprobleme in den Blick nehmen und ggf. durch verbindliche Regelungen im Planfeststellungsbeschluss abarbeiten. Da dies hier jedenfalls im Hinblick auf den Artenschutz versäumt wurde – der Artenschutzbeitrag hatte sich auf einen insgesamt 300 m breiten Trassen-Korridor beschränkt, von dem die Baustraße nicht vollständig erfasst wurde –, hat das BVerwG den Planfeststellungsbeschluss für rechtswidrig und nicht vollziehbar erklärt. Darüber hinaus deutet es an, dass auch die Prüfung der naturschutzrechtlichen Eingriffsregelung (§§ 13 ff. BNatSchG) fehlerhaft war, lässt dies aber im Ergebnis offen.
2. Abwägungsfehler in Bezug auf die vom Kläger favorisierte alternative Baustraße
Das BVerwG gibt zunächst die allgemeinen Grundsätze wieder, die für die Auswahl der eigentlichen Straßentrasse entwickelt wurden. Diese Grundsätze überträgt es dann auf eine planfestgestellte Baustraße. Hiervon ausgehend sieht es einen weiteren Fehler darin, dass die vom Kläger favorisierte trassenparallele Baustraße vom Beklagten von vornherein aufgrund einer Grobanalyse ausgeschieden wurde, obwohl es sich hierbei um eine ernsthaft in Betracht kommende Alternativlösung handelte. Dieser Fehler war auch entscheidungserheblich, denn konkrete Anhaltspunkte dafür, dass die Planfeststellungsbehörde auch im Falle einer ordnungsgemäßen Abwägung die Alternative schon im Wege einer Grobprüfung hätte verwerfen dürfen, lassen sich aus Sicht des Gerichts weder dem Planfeststellungsbeschluss, der die Variante nicht behandelt, noch den sonstigen Antragsunterlagen entnehmen, insbesondere könne auf die vom Beklagten erst im Laufe des gerichtlichen Verfahrens vorgelegte Tabelle, in der die beiden Baustraßenalternativen anhand verschiedener Kriterien wie etwa Streckenlänge, Umfang des erforderlichen Grunderwerbs, Inanspruchnahme landwirtschaftlicher Flächen oder maximale Längsneigung verglichen werden, nicht abgestellt werden. Ob die planfestgestellte Baustraße tatsächlich, wovon der Vorhabenträger weiterhin ausgehe, vorzugswürdig sei, lasse sich zum jetzigen Zeitpunkt nicht beurteilen.


C.
Kontext der Entscheidung
Hinsichtlich der Ersatzmaßnahme E1 nimmt das Urteil im Wesentlichen Bezug auf frühere Rechtsprechung zur Abgrenzung von Ausgleichs- und Ersatzmaßnahmen, zur Frage der räumlichen Lockerung des Bezugs zum Eingriffsort und zur Verhältnismäßigkeit der Maßnahme und wendet diese auf den Fall an.
Neuland betritt es allerdings im Zusammenhang mit der Agrarklausel des § 15 Abs. 3 BNatSchG; hierzu lag bislang keine Rechtsprechung des BVerwG vor. Da allerdings im vorliegenden Fall Einigkeit über die Rübenanbaufähigkeit des Bodens herrschte, bot der Fall keinen Anlass, näher auf die Definition eines „besonders geeigneten Bodens“ einzugehen. Hinsichtlich des weiteren Merkmals der „agrarstrukturellen Belange“, das durch den mit „insbesondere“ eingeleiteten Halbsatz lediglich beispielhaft umschrieben wird, sind die Gesetzesmaterialien unergiebig (vgl. BT-Drs. 16/12274, S. 57 f.). Das BVerwG schließt sich insoweit (vorsichtig) der einhelligen Kommentarliteratur an, wonach die agrarstrukturellen Belange nicht mit denjenigen des einzelnen Land- oder Forstwirts verwechselt werden dürfen. Es gehe vielmehr um die land- oder forstwirtschaftlichen Flächen insgesamt. Auf den Aspekt der Existenzgefährdung eines Betriebs durch die Anordnung von Ausgleichs- bzw. Ersatzmaßnahmen ist demgegenüber im Rahmen der allgemeinen Verhältnismäßigkeitsprüfung einzugehen.
Hinsichtlich der Baustraße macht das Urteil deutlich, dass immer dann, wenn eine Baustraße in den verfügenden Teil des Planfeststellungsbeschlusses einbezogen, also förmlich planfestgestellt wird, auch die hiermit verbundenen natur- und artenschutzrechtlichen Folgeprobleme in den Blick genommen und ggf. durch verbindliche Regelungen abgearbeitet werden müssen. Auch die Grundsätze zur Alternativenprüfung werden auf eine planfestgestellte Baustraße übertragen.


D.
Auswirkungen für die Praxis
Die vorgenannten Aussagen zur Baustraße mögen wie eine Selbstverständlichkeit klingen, sind aber keineswegs planungsrechtlicher Alltag, wie der Fall anschaulich zeigt. Dies hängt mit mehreren Umständen zusammen:
Zum einen ist die Planfeststellung einer Baustraße keineswegs der Regel-, sondern eher der Ausnahmefall. Das Urteil enthält zur vorgelagerten Frage, wann eine solche Planfeststellung überhaupt erforderlich ist, nähere Hinweise aus der bisherigen Rechtsprechung. Ob die Planfeststellung der Baustraße hier geboten war, wird im Urteil nicht näher untersucht. Die Planfeststellungsbehörde war offenbar davon ausgegangen, dass die Planfeststellung der Baustraße zur Konfliktbewältigung erforderlich war; dies hat das Gericht nicht hinterfragt.
Zum anderen müssen nicht mit jeder Baustraße arten- und naturschutzrechtliche Probleme verbunden sein, die abgearbeitet werden müssen. Zwar können auch auf die Bauzeit befristete Maßnahmen zu erheblichen Beeinträchtigungen der Leistungs- und Funktionsfähigkeit des Naturhaushalts oder des Landschaftsbildes i.S.d. § 14 BNatSchG führen (vgl. hierzu die Nachweise in Rn. 37 des Besprechungsurteils). Dies ist aber nicht zwingend, sondern hängt vom Einzelfall ab. Gleiches gilt für den Artenschutz.
Aus alldem folgt, dass Planfeststellungsbehörden im Zusammenhang mit Baustraßen zweistufig vorgehen müssen: Sie müssen sich zunächst fragen, ob eine Baustraße tatsächlich in den verfügenden Teil des Beschlusses aufgenommen werden muss. Bejahendenfalls müssen sie sämtliche Folgeprobleme in den Blick nehmen und im Planfeststellungsbeschluss abarbeiten.
Hinsichtlich der Agrarklausel des § 15 Abs. 3 BNatSchG liegt mit dieser Entscheidung eine erste Bewertung durch das BVerwG vor. Der Fall bot allerdings keine Gelegenheit, die Begriffe des „geeigneten Bodens“ bzw. der „agrarstrukturellen Belange“ näher zu beleuchten.



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