Anmerkung zu:BVerwG 7. Senat, Urteil vom 27.09.2018 - 7 C 23/16
Autor:Dr. Franz Schemmer, RiBVerwG
Erscheinungsdatum:07.01.2019
Quelle:juris Logo
Normen:Art 19 GG, § 42 VwGO, § 17 KrWG, § 18 KrWG
Fundstelle:jurisPR-BVerwG 1/2019 Anm. 1
Herausgeber:Verein der Bundesrichter bei dem Bundesverwaltungsgericht e.V.
Zitiervorschlag:Schemmer, jurisPR-BVerwG 1/2019 Anm. 1 Zitiervorschlag

Klagebefugnis für die Untersagung einer gewerblichen Sammlung



Leitsätze

1. Das Kreislaufwirtschaftsgesetz vermittelt dem öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger keine Klagebefugnis für eine auf die Untersagung einer gewerblichen Sammlung durch die Abfallbehörde gerichtete Verpflichtungsklage.
2. Eine Subjektivierung der Rechtsposition des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers ist § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 und Abs. 3 KrWG nicht zu entnehmen. Der Schutz der Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers ist der für die Entscheidung nach § 18 Abs. 5 KrWG zuständigen Abfallbehörde aufgegeben.



A.
Problemstellung
Im vorliegenden abfallrechtlichen Verfahren hatte das BVerwG über das Klagerecht von öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgern zu entscheiden. Die Klägerin begehrte das Einschreiten gegen eine gewerbliche Sammlung von Alttextilien und -schuhen. Die Klägerin ist als öffentlich-rechtlicher Entsorgungsträger und Anstalt des öffentlichen Rechts Teil der öffentlichen Verwaltung und dient dem Interesse der Allgemeinheit an einer funktionierenden Abfallentsorgung. Kann sich die Klägerin auf ein subjektiv-öffentliches Recht, nämlich auf einen Unterlassungsanspruch, berufen oder war sie nicht klagebefugt?


B.
Inhalt und Gegenstand der Entscheidung
Die Klägerin führt als öffentlich-rechtlicher Entsorgungsträger Getrenntsammlungen von Alttextilien und -schuhen in einem Bring- und Holsystem in ihrem Entsorgungsgebiet durch. Die Rechtsvorgängerin der Beigeladenen zeigte im Mai 2012 eine gewerbliche Sammlung von Alttextilien und -schuhen an. Die Klägerin machte dagegen geltend, der gewerblichen Sammlung stünden überwiegende öffentliche Interessen entgegen, und beantragte eine Befristung, was der Beklagte ablehnte. Das Verwaltungsgericht wies die nach Ablauf des Befristungszeitraums auf Untersagung der Sammlung gerichtete Klage als unbegründet ab. Die hiergegen gerichtete Berufung der Klägerin wies das Oberverwaltungsgericht mit Beschluss zurück. Die Klägerin sei nicht klagebefugt. Es bestehe kein subjektiv-öffentliches Recht, das der Klägerin den geltend gemachten Unterlassungsanspruch einräume.
Das BVerwG hat die Revision der Klägerin zurückgewiesen. Der Klägerin fehlte für die Klage auf Verpflichtung des Beklagten zur Untersagung der gewerblichen Sammlung die nach § 42 Abs. 2 VwGO erforderliche Klagebefugnis. Für die Klagebefugnis einer Verpflichtungsklage reicht es aus, dass ein Anspruch auf Erlass des begehrten Verwaltungsakts auf der Grundlage des Klagevorbringens nicht offensichtlich und eindeutig nach jeder Betrachtungsweise ausgeschlossen ist. Eine solche Anspruchsgrundlage existiert nicht. Das von der Klägerin begehrte abfallbehördliche Einschreiten findet zwar in § 18 Abs. 5 Satz 2 Alt. 2 KrWG eine Rechtsgrundlage. Danach hat die zuständige Behörde die Durchführung der angezeigten Sammlung zu untersagen, wenn die Einhaltung der in § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 oder 4 KrWG genannten Voraussetzungen anders nicht zu gewährleisten ist. Der Anspruch eines Dritten auf Einschreiten folgt hieraus nicht.
Eine Verletzung in subjektiven Rechten liegt vor, wenn der Verstoß gegen eine Schutznorm, d.h. einer Vorschrift geltend gemacht wird, die den von ihrem Regelungsgehalt Betroffenen nach dem in ihr enthaltenen Entscheidungsprogramm zu schützen bestimmt ist und ihm die Rechtsmacht verleiht, eine Verletzung der Norm insbesondere vor Gericht geltend zu machen. Fehlt es an einer ausdrücklichen gesetzlichen Normierung, setzt dies, soweit es um ein subjektiv-öffentliches Recht im Verhältnis Bürger-Staat geht, bei dem die Klagbarkeit durch Art. 19 Abs. 4 GG sichergestellt wird, voraus, dass sich aus individualisierenden Tatbestandsmerkmalen der Norm ein Personenkreis entnehmen lässt, der sich von der Allgemeinheit hinreichend unterscheidet. Aus dem Schutzzweck der Norm muss sich zudem ergeben, dass sie unmittelbar (auch) dem rechtlichen Interesse dieses Personenkreises zu dienen bestimmt ist und nicht nur tatsächlich, also reflexartig, seine Rechte berührt.
Entsprechendes gilt, wenn Rechte im staatlichen Binnenbereich in Rede stehen. Aufgabenzuweisungen an und Zuständigkeiten von Hoheitsträgern sind zwar keine Rechte i.S.v. Art. 19 Abs. 4 GG, sodass deren gerichtliche Durchsetzung verfassungsrechtlich nicht gewährleistet ist. Sie können gleichwohl Rechte i.S.v. § 42 Abs. 2 VwGO sein, sofern die Rechtsordnung einzelnen Rechtsträgern oder deren Organen verselbstständigte Rechtspositionen im „organschaftlichen Rechtskreis“ einräumt, die im Konfliktfall auch gegenüber anderen Hoheitsträgern durchsetzbar sein sollen. Solche Rechtspositionen sind nicht beschränkt auf die Sicherung von Mitwirkungs- und Verfahrensrechten zur Optimierung von Entscheidungen, sondern können sich auch auf das von der Verwaltungseinheit wahrgenommene Sachinteresse beziehen.
Eine solche Rechtsposition ist der Klägerin, der auf der Grundlage von § 3 Abs. 1 Abfallgesetz des Landes Sachsen-Anhalt die Aufgaben des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers im Wege der Delegation übertragen sind, nicht eingeräumt. Das Kreislaufwirtschaftsgesetz nimmt bei der Regelung der Zulässigkeit gewerblicher Sammlungen zwar auch den Schutz der Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers in den Blick (§ 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4, Abs. 3 KrWG). Damit wird diesem aber keine wehrfähige Rechtsposition zugebilligt, die er im Klageweg geltend machen kann. Der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger ist auch im gemischten System von gewerblicher und öffentlicher Abfallsammlung Teil der öffentlichen Verwaltung und dient so dem Interesse der Allgemeinheit an einer funktionierenden Abfallentsorgung. Eigene Rechte sind ihm insoweit nicht eingeräumt.
Der Wortlaut von § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 und Abs. 3 KrWG schließt eine wehrfähige Rechtsposition zwar nicht aus. Eine Regelung, die der Klägerin erlaubt, sich gegen eine Beeinträchtigung ihrer Funktionsfähigkeit gerichtlich zur Wehr zu setzen, kann der Norm jedoch nicht entnommen werden. Mit der Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers wird ein dessen Rechtskreis betreffendes Schutzgut vom Gesetz ausdrücklich benannt, dem bei der Entscheidung über die Zulässigkeit gewerblicher Sammlungen Rechnung zu tragen ist. Die Subjektivierung einer Rechtsposition ist mit der Erwähnung eines die Klägerin betreffenden Schutzguts aber nicht verbunden. § 17 Abs. 3 KrWG regelt nicht die Abgrenzung von unmittelbar auf die Bewältigung einer Verwaltungsaufgabe bezogener Zuständigkeiten zweier Hoheitsträger bzw. Verwaltungseinheiten, sondern zieht die Trennlinie zwischen den Zugriffsmöglichkeiten des gewerblichen Sammlers und der verbleibenden (Auffang-)Zuständigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers. Nach Maßgabe dieser Bestimmung ist dem gewerblichen Sammler eine grundrechtlich geschützte Rechtsposition zugewiesen, über deren Reichweite (zunächst) die Abfallbehörde entscheidet. Die reale Ausnutzung dieser materiellen Rechtsposition kann beeinträchtigt werden, wenn dem öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger hiergegen ein Klagerecht eingeräumt und der gewerbliche Sammler einem ggf. mit zeitlichen Verzögerungen und sonstigen Unwägbarkeiten verbundenen Prozessrisiko ausgesetzt wird. Der hierin liegende Grundrechtseingriff fordert, sofern das konkurrierende Interesse des Dritten nicht seinerseits grundrechtlich geschützt und schon deswegen gemäß Art. 19 Abs. 4 GG prozessual bewehrt ist, wegen des Vorbehalts des Gesetzes eine hinreichend deutliche normative Entscheidung gerade für die Möglichkeit einer gerichtlichen Geltendmachung des Gegenrechts. Daran fehlt es. Der Schutz der Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers ist der für die Entscheidung nach § 18 Abs. 5 KrWG zuständigen Abfallbehörde aufgegeben. Der Bedeutung der damit bezweckten institutionellen Sicherung der dem öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger zugewiesenen Verwaltungsaufgabe wird durch das Recht zur Stellungnahme nach § 18 Abs. 4 Satz 1 KrWG Rechnung getragen, das zur Aufbereitung der Entscheidungsgrundlage beiträgt. Soweit der sachliche Gegenstand dieses Schutzauftrags in den Gesetzesmaterialien als Rechtsposition bezeichnet worden ist (BT-Drs. 17/6052, S. 88) – und dies durch den weiteren Verlauf der Beratungen (BT-Drs. 17/7505, S. 4, 48) nicht überholt sein sollte –, bezieht sich das nur auf das Verhältnis zur Abfallbehörde; zu prozessualen Folgen verhalten sie sich nicht. Eine ausdrückliche Aussage, wonach der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger die Beachtung der gesetzlichen Vorgaben einklagen und folglich ein Vorgehen gegen den gewerblichen Sammler verlangen kann, enthält das Gesetz nicht.
Der Fall zeigt anschaulich den Unterschied zwischen einer Aufgabenübertragung und der Subjektivierung einer Rechtsposition auf.


C.
Kontext der Entscheidung
Der Senat hat unter Bezugnahme auf die ständige Rechtsprechung des BVerwG ausgeführt, wann eine Verletzung in subjektiven Rechten, die nach dem klägerischen Vorbringen möglich erscheinen muss (§ 42 Abs. 2 VwGO), vorliegt. Danach muss ein Verstoß gegen eine Schutznorm geltend gemacht werden. Für das Verhältnis Bürger-Staat bedarf es einer Unterscheidung zwischen der Allgemeinheit und einem Personenkreis, der sich aus individualisierenden Tatbestandsmerkmalen der Norm entnehmen lässt. Zudem muss der Schutzzweck der Norm unmittelbar dem rechtlichen Interesse dieses Personenkreises zu dienen bestimmt sein (BVerwG, Urt. v. 10.10.2002 - 6 C 8/01 - BVerwGE 117, 93, 99). Entsprechendes gilt für Rechte im staatlichen Binnenbereich. Die Rechtsordnung muss einzelnen Rechtsträgern oder deren Organen verselbstständigte Rechtspositionen im organschaftlichen Rechtskreis einräumen, die im Konfliktfall auch gegenüber anderen Hoheitsträgern durchsetzbar sein sollen (vgl. Gärditz in: ders., VwGO, 2. Aufl. 2018, § 42 Rn. 55; Wahl in: Schoch/Schneider/Bier, VwGO, Stand Mai 2018, vor § 42 Abs. 2 Rn. 118 ff.; R.-P. Schenke in: Kopp/Schenke, VwGO, 23. Aufl. 2017, § 42 Rn. 80). Der Klägerin steht nach § 3 Abs. 1 Abfallgesetz des Landes Sachsen-Anhalt aber nur die Aufgabe des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers zu. Mit der Erwähnung des den öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger betreffenden Schutzguts (Schutz seiner Funktionsfähigkeit nach § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4, Abs. 3 KrWG) geht keine Subjektivierung einer Rechtsposition einher. Vielmehr ist der Schutz der Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers der für die Entscheidung nach § 18 Abs. 5 KrWG zuständigen Abfallbehörde aufgegeben.


D.
Auswirkungen für die Praxis
Die komplexen Regelungen im Kreislaufwirtschaftsgesetz haben den Senat in den letzten Jahren wiederholt beschäftigt (vgl. etwa Georg Axer, jM 2017, 208; Schemmer, jurisPR-BVerwG 25/2017 Anm. 5 und jurisPR-BVerwG 13/2018 Anm. 2). Mit der jetzt ergangenen Entscheidung hat der Senat die Frage nach der Subjektivierung des Schutzes der Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers, also von öffentlichen Interessen im Bereich des Kreislaufwirtschaftsgesetzes, beantwortet.



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